ย้อนอ่านโลกแปรสัณฐาน (3) (2) (1)

โลกแปรสัณฐาน (4) : ถึง The Political Trilemma แห่งวิกฤตต้มกบ

อาจกล่าวได้ว่ากรณีวิกฤตต้มยำกุ้งเมื่อยี่สิบปีก่อนนั้นในแง่หนึ่งเศรษฐกิจประเทศไทยชนกับ The Impossible Trinity หรือหลัก “แก้วสามดวงที่เป็นไปไม่ได้” เข้าอย่างจัง และต้องจ่ายค่าปรับแพงลิบลิ่วให้กับการไปล่วงละเมิดหลักเศรษฐศาสตร์ระหว่างประเทศดังกล่าวด้วยความมักมากอยากได้แก้วทั้งสามดวงพร้อมกัน นั่นคือ 1) กระแสเงินทุนไหลเข้าออกอย่างเสรี 2) นโยบายการเงินที่อิสระ และ 3) อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราคงที่

ทว่า สำหรับปัจจุบัน คำถามน่าคิดทางการเมืองก็คือ บรรดาราษฎรอาวุโสผู้จัดวางและจะกำกับแผนยุทธศาสตร์ชาติไปอีกยี่สิบปีข้างหน้านั้น ตระหนักหรือไม่เพียงใดกับหลักเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ศาสตราจารย์ แดนี รอดริก แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เสนอไว้ว่าประเทศต่างๆ ภายใต้ระบบเศรษฐกิจโลกเสรียุคโลกาภิวัตน์เลือกเอาได้แค่ 2 ใน 3 สิ่งตามทฤษฎี The political trilemma หรือ “หนทางการเมืองสามแพร่ง” โดยตัวเลือกทั้งสามได้แก่ :-

1. ไฮเปอร์โลกาภิวัตน์ (hyperglobalization)

2. อธิปไตยแห่งชาติ (national sovereignty)

3. ประชาธิปไตยเต็มใบ (full-blown democracy)

และหากประเทศไทยไปล่วงละเมิดหลักการดังกล่าวเข้าโดยไม่รู้เท่าทันและไม่พร้อมรับมือ จะเกิดปัญหาก่อความเสียหายขึ้นอีกใหญ่หลวงเพียงใดในอนาคต?

จะกลายเป็นทำนองวิกฤตต้มกบทางการเมืองที่เราจะค่อยๆ สุกคาหม้อไฟไปอย่างไม่ทันรู้เนื้อรู้ตัวแต่ slow but sure ดังที่ รศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร้องเตือนไว้เมื่อเร็วๆ นี้หรือไม่? (https://waymagazine.org/20-yrs-tyk-crisis_1/)

ในหนังสือ The Globalization Paradox : Democracy and the Future of the World Economy (ปฏิทรรศน์โลกาภิวัตน์ : ประชาธิปไตยกับอนาคตของเศรษฐกิจโลก, ค.ศ.2011) บทที่ 9 The Political Trilemma of the World Economy (หนทางการเมืองสามแพร่งของเศรษฐกิจโลก) แดนี รอดริก ชี้ว่าปมเงื่อนที่มาของ “หนทางการเมืองสามแพร่ง” ในเศรษฐกิจโลกเกิดจากความตึงเครียดระหว่างระบอบประชาธิปไตยแห่งชาติกับตลาดโลก

ด้านหนึ่ง เหล่าผู้ประกอบการในตลาดโลกย่อมต้องการขจัดค่าธุรกรรมในเศรษฐกิจระหว่างประเทศให้หมดไปหรือลดให้เหลือต่ำสุด ให้สินค้า บริการและการลงทุนไหลเวียนเข้าออกประเทศต่างๆ โดยไม่ต้องจ่ายภาษีศุลกากรเบี้ยบ้ายรายทางสิ้นเปลือง ราวกับคนทั้งโลกทำมาค้าขายอยู่ในพื้นที่เศรษฐกิจหนึ่งเดียวกันและใต้กฎเกณฑ์กำกับธุรกรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นมาตรฐานชุดเดียวกันทั่วโลก

แต่ในอีกด้านหนึ่ง รัฐชาติทั้งหลายก็ย่อมต้องการธำรงรักษาเขตอำนาจอธิปไตยแห่งชาติและใช้อำนาจอธิปไตยนั้นตามแบบแผนวิธีการที่สอดคล้องกับบทเรียนประสบการณ์และบุคลิกลักษณะที่แตกต่างออกไปของวัฒนธรรมและประวัติศาสตร์แห่งชาติตน อีกทั้งรองรับความต้องการเฉพาะของสังคมประเทศตน

ยังไม่ต้องพูดถึงว่าประชาชนกลุ่มฝ่ายต่างๆ ในระบอบประชาธิปไตยก็ย่อมต้องการมีอำนาจร่วมส่วนกำหนดชะตากรรม วิถีชีวิตและความเป็นไปทางเศรษฐกิจการเมืองในสังคมของตน ไม่ว่าจะโดยตรงด้วยตัวเองหรือผ่านผู้แทนจากการเลือกตั้งของตนก็ตาม

ทว่า ในความเป็นจริงของเศรษฐกิจการเมืองโลกปัจจุบัน ความต้องการต่างๆ นานาเหล่านี้มีแนวโน้มจะปีนเกลียวขัดแย้งกัน มักไม่ค่อยกลมกลืนเข้ากันเป็นเนื้อเดียวหรือไปกันได้อย่างราบรื่นตลอดรอดฝั่งเสมอไป

ฉะนั้น กล่าวโดยทั่วไป ประเทศต่างๆ จึงมักเผชิญกับทางเลือกเชิงนโยบายที่เป็นไปได้ 3 แพร่ง กล่าวคือ :

1) หนทางเสื้อรัดแขนทองคำ (Golden Straitjacket) ที่สามารถเลือกเอา [ไฮเปอร์โลกาภิวัตน์+อธิปไตยแห่งชาติ] แต่ต้องยอมเสียสละประชาธิปไตยเต็มใบ

2) หนทางโลกาภิบาล (Global Governance) ที่สามารถเลือกเอา [ไฮเปอร์โลกาภิวัตน์+ประชาธิปไตยเต็มใบ] แต่ต้องยอมสูญเสียอธิปไตยแห่งชาติ

3) หนทางรอมชอมแบบเบรตตัน วูดส์ (Bretton Woods compromise) ที่สามารถเลือกเอา [อธิปไตยแห่งชาติ+ประชาธิปไตยเต็มใบ] แต่ต้องปฏิเสธไฮเปอร์โลกาภิวัตน์

ผมใคร่นำเสนอเนื้อหาของหนทางการเมืองแต่ละแพร่งโดยสังเขปดังต่อไปนี้ :-

1)คำว่า “เสื้อรัดแขนทองคำ” (Golden Straitjacket) เป็นอุปมาโวหารของ Thomas Friedman คอลัมนิสต์ชื่อดังของหนังสือพิมพ์ The New York Times ในหนังสือปลื้มโลกาภิวัตน์ของเขาเรื่อง The Lexus and the Olive Tree (ค.ศ.1999) ซึ่งเขาใช้มันเปรียบเปรยถึง “ฉันทามติวอชิงตัน” (the Washington Consensus) อันเป็นใบสั่งแนวนโยบายเศรษฐกิจที่ถูกต้องเหมาะสมกับยุคโลกาภิวัตน์ซึ่งออกโดยบรรดาสถาบันโลกาภิบาลหลักทางเศรษฐกิจที่ตั้งสำนักงานใหญ่อยู่ในกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. เมืองหลวงของสหรัฐอเมริกา อาทิ ธนาคารโลกและ IMF ฟรีดแมนระบุไว้ตอนหนึ่งในบทที่ 6 The Golden Straitjacket ของหนังสือว่า :

“พอประเทศของคุณสวมเสื้อรัดแขนทองคำเข้า ก็มีสองสิ่งเกิดขึ้น กล่าวคือ เศรษฐกิจของคุณเติบโตและการเมืองของคุณหดเล็กลง… (การที่มันถูกถือเป็นเสื้อรัดแขนทองคำก็เพราะมัน)…จำกัดตัวเลือกเชิงนโยบายการเมืองและเศรษฐกิจของบรรดาผู้กุมอำนาจให้หดแคบลงอยู่ในขอบเขตที่ค่อนข้างคับติ้ว นั่นคือเหตุผลที่ทำไมทุกวันนี้มันยากขึ้นเรื่อยๆ ที่จะหาพบความแตกต่างที่เป็นจริงใดๆ ระหว่างพรรคปกครองกับพรรคฝ่ายค้านในบรรดาประเทศทั้งหลายซึ่งสวมเสื้อรัดแขนทองคำ”

สำหรับเมนูนโยบายหลักที่ประเทศซึ่งเลือกหนทางเสื้อรัดแขนทองคำจะดำเนินการเพื่อเสริมสร้างความเชื่อมั่นของตลาดและดึงดูดการค้าและเงินทุนไหลเข้านั้น ก็จะยึดหลักสยบยอมตามข้อเรียกร้องต้องการของไฮเปอร์โลกาภิวัตน์ โดยเบียดขับลดทอนพื้นที่การเรียกร้องต่อสู้ขัดแย้งกันทางการเมืองในประเทศลงไป อันได้แก่ :-

เดินนโยบายเงินตึง-ดอกเบี้ยสูง, จำกัดขนาดภาครัฐให้เล็ก, ลดภาษีให้ต่ำโดยเฉพาะภาษีธุรกิจ, ปรับเงื่อนไขการจ้างงานในตลาดแรงงานให้ยืดหยุ่นคือจ้างง่าย-ไล่ออกง่าย, ลดละเลิกกฎเกณฑ์กำกับเศรษฐกิจ, แปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นของเอกชน, เปิดกว้างเสรีทางเศรษฐกิจรอบด้าน, เปิดพรมแดนแก่การค้าการลงทุน, คุ้มครองสิทธิของผู้ค้านักลงทุนต่างชาติ, ติดตั้งฉนวนคุ้มกันบรรดาหน่วยงานและองค์กรที่วางนโยบายเศรษฐกิจให้ปลอดพ้นแรงเรียกร้องกดดันทางการเมือง (เช่น ธนาคารชาติ, กระทรวงการคลัง, สำนักงบประมาณ, หน่วยงานกำกับดูแลด้านเศรษฐกิจทั้งหลาย ฯลฯ), ยกเลิกระบบประกันสังคม/ประกันสุขภาพ, บั่นทอนกร่อนเซาะสัญญาประชาคมระหว่างภาคธุรกิจกับแรงงาน, ถือว่าการถนอมรักษาความเชื่อมั่นของตลาดจำเป็นและสำคัญกว่าเป้าหมายการพัฒนาในประเทศใดๆ ฯลฯ

เมื่อกฎกติกากำกับเกมเศรษฐกิจในประเทศถูกบงการโดยความเรียกร้องต้องการของเศรษฐกิจโลกแล้ว กลุ่มพลังในประเทศทั้งหลายก็ย่อมถูกจำกัดการเข้าถึงและอำนาจควบคุมเหนือกระบวนการวางนโยบายเศรษฐกิจระดับชาติลงอย่างมิอาจหลีกเลี่ยงได้

สรุปก็คือ ถ้าจะเอาไฮเปอร์โลกาภิวัตน์และอธิปไตยแห่งชาติแล้ว ก็ต้องสกัดกั้นกันท่าประชาธิปไตยไว้นั่นเอง

2)สำหรับผู้ชมชอบที่จะเลือกประชาธิปไตยเต็มใบกับไฮเปอร์โลกาภิวัตน์ไว้ และพร้อมยอมสละอธิปไตยแห่งชาติแทนนั้น หนทางโลกาภิบาล (Global Governance) คือคำตอบ

โดยสถาบันต่างๆ ที่เข้มแข็งในระดับโลก ซึ่งพรั่งพร้อมด้วยอำนาจในการจัดวางมาตรฐานและกำกับควบคุมให้ชาติต่างๆ ปฏิบัติตาม จะเป็นผู้ปรับแต่งเขตอำนาจทางการเมืองและกฎหมายให้คล้องจองกับพื้นที่ที่ตลาดปกแผ่ไปถึง และขจัดค่าธุรกรรมซึ่งเกี่ยวข้องกับพรมแดนแห่งชาติให้หมดไป

ประเด็นสำคัญอยู่ตรงการจัดตั้งระเบียบสถาบันโลกาภิบาลเหล่านี้ให้มีความชอบธรรมและความพร้อมรับผิดอย่างเพียงพอ เพื่อที่ว่าพื้นที่ทางการเมืองจะไม่หดหายไปจากระดับชาติเฉยๆ หากโยกย้ายขึ้นไปอยู่ในระดับโลกแทน

รูปแบบของระเบียบอำนาจโลกาภิบาลดังกล่าวอาจมีได้ 2 แบบ กล่าวคือ

ก) สหพันธรัฐระดับโลก (global federalism) เหมือนตัวแบบสหพันธรัฐของสหรัฐอเมริกา เพียงแต่ขยายไปครอบคลุมทั้งโลกและยกระดับขึ้นไปจากความสัมพันธ์เชิงรัฐบาลกลางแห่งชาติกับมลรัฐ ไปเป็นความสัมพันธ์เชิงรัฐบาลกลางแห่งโลกกับรัฐชาติต่างๆ กล่าวคือ มีรัฐธรรมนูญแห่งโลก รัฐบาลสหพันธรัฐแห่งโลก ฝ่ายตุลาการสหพันธรัฐแห่งโลก รวมทั้งหน่วยงานกำกับดูแลระดับโลกทั้งหลายเพื่อประกันให้ตลาดมีขอบข่ายครอบโลกอย่างแท้จริง ถึงแม้จะยังมีความแตกต่างในการกำกับดูแลและการเก็บภาษีอากรในระดับรัฐชาติต่างๆ อยู่มากพอควร; หรือมิฉะนั้นก็อาจเป็นรูปแบบที่หลวมกว่าในลักษณะ…

ข) สหภาพโลก (global union) ที่ลอกแบบสหภาพยุโรป (European Union) ทุกวันนี้ไป โดยขยายขอบเขตจากระดับภูมิภาคไปสู่ระดับโลก กล่าวคือ เป็นการก้าวย่างไปในทิศทางโลกาภิบาล ทว่า ไม่ทะเยอทะยานเต็มรูปเท่าสหพันธรัฐระดับโลก เพียงแต่ค่อยๆ สร้างกลไกความพร้อมรับผิดและสถาบันตัวแทนใหม่ๆ ขึ้นมาที่มีอำนาจหน้าที่เหนือชาติในการออกกฎระเบียบ อีกทั้งเป็นองค์กรบังคับใช้กฎระเบียบดังกล่าวให้เกิดผลจริง โดยอำนาจหน้าที่ของกลไกและสถาบันเหนือชาติเหล่านี้ได้ความชอบธรรมมาจากการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยและก็ถูกจำกัดกำกับโดยกระบวนการประชาธิปไตยเช่นกัน

แน่นอนว่าแม้แต่รูปแบบสหภาพโลกที่ว่ามาก็ย่อมไปลดลัดตัดทอนอธิปไตยแห่งชาติของรัฐชาติทั้งหลายลงไปอย่างมีนัยสำคัญรัฐบาลแห่งชาติอาจไม่สูญหายไปเสียทีเดียว แต่อำนาจของรัฐบาลแห่งชาติก็จะถูกจำกัดจำเขี่ยลงอย่างหนัก

ปัญหาอันเป็น จุดอ่อน สำคัญของหนทางโลกาภิบาลคือมันค่อนข้างเกิดยากสร้างยากเมื่อดูจากประสบการณ์จริงที่ผ่านมาของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป เพราะกว่าสหรัฐจะสถาปนาและธำรงรักษาเอกภาพทางการเมืองเบื้องหน้าความแตกต่างหลากหลายอย่างใหญ่หลวงของบรรดามลรัฐภาคีที่มาประกอบเข้าด้วยกันได้ก็ต้องผ่านสงครามกลางเมืองเหนือ-ใต้ที่มีผู้คนล้มตายในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ถึง 620,000 คน หรือ 2% ของประชากรอเมริกันสมัยนั้น

ข้างสหภาพยุโรปทุกวันนี้ก็ประสบปัญหาสะดุดชะงักเป็นพักๆ ในการพัฒนาสถาบันการเมืองของตน

เช่น กรณีประชามติเบร็กซิทที่อังกฤษถอนตัวออกไป เป็นต้น ยังไม่ต้องพูดถึงเสียงวิจารณ์ว่าเกิดภาวะขาดดุลประชาธิปไตย (democratic deficit) ในบรรดาสถาบันตัวแทนของสหภาพยุโรปอยู่เนืองๆ ทั้งที่ระดับรายได้และวิถีดำเนินทางประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาของชาติภาคีสมาชิกสหภาพยุโรปทั้งหลายก็ค่อนข้างละม้ายใกล้เคียงกัน

ดังนั้น หากขยายตัวแบบเหล่านี้ออกไปในระดับโลก ความแตกต่างหลากหลายและยุ่งยากซับซ้อนย่อมเพิ่มเป็นทวีตรีคูณ กว่าจะเกิดสหพันธรัฐโลกที่เป็นจริงได้ก็คงอีกหนึ่งศตวรรษข้างหน้าเป็นอย่างต่ำ สำหรับปัจจุบัน หนทางโลกาภิบาลจึงเหมือนฝันหวานวิมานลอยกลางอากาศมากกว่าอื่น

ในทางกลับกัน จุดแข็ง ของหนทางโลกาภิบาลคือเสน่ห์ดึงดูดใจของมันต่อคนหนุ่มสาวที่เติบโตมากับการเสพรับวัฒนธรรมและไอทีไร้พรมแดน ถ้าได้ประโยชน์จากทั้งโลกาภิวัตน์กับประชาธิปไตย ใครจะไม่เอาบ้างล่ะ? ช่างศีรษะ ฯพณฯ ปะไรกับพวกผู้ปกครองระดับชาติไม่ว่าจะเลือกตั้งหรือยึดและควบคุมอำนาจมา

แน่ละว่าโลกาภิบาลแบบประชาธิปไตยคงยุ่งยากลำบากอยู่บ้างในทางปฏิบัติ แต่นักทฤษฎีการเมืองและนักนิติศาสตร์หลายคนก็ชี้ว่ามันอาจค่อยๆ เติบใหญ่งอกงามขึ้นมาจากเครือข่ายข้ามชาติของผู้กำหนดนโยบายทุกวันนี้ก็ได้ ถ้าหากเราสามารถสร้างสรรค์กลไกความพร้อมรับผิดแบบใหม่ๆ ไปกำกับควบคุมและตรวจสอบมัน

ทว่า ปัญหาของหนทางโลกาภิบาลไม่ได้มีเพียงเรื่องเชิงปฏิบัติว่าจะสร้างมันขึ้นมาได้อย่างไรเท่านั้น หากยังมีปัญหาเชิงแก่นสารสาระว่าจะสร้างมันขึ้นมาทำอะไรด้วย ทั้งนี้ก็เพราะโลกเราเต็มไปด้วยความแตกต่างหลากหลายในระดับชาติมากเกินกว่าที่จะจับยัดไปอยู่ในกรอบกฎเกณฑ์กติกาชุดเดียวกันแบบสากลทั้งหมดได้ ต่อให้กฎเกณฑ์นั้นเป็นผลผลิตจากกระบวนการประชาธิปไตยก็ตาม มาตรฐานและกฎระเบียบระดับโลกนั้นปฏิบัติได้จริงหรือไม่เป็นเรื่องหนึ่ง แต่ที่พึงคิดด้วยก็คือมันเป็นที่พึงปรารถนาจริงๆ ล่ะหรือ?

การที่โลกาภิบาลต้องตั้งอยู่บนความชอบธรรมแบบประชาธิปไตยย่อมหมายความว่ามันจะต้องผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมบัญญัติคัดกรองจากผู้แทนของคนทุกชาติทั่วโลก ซึ่งท้ายที่สุดผลลัพธ์ที่ออกมาย่อมจะเป็นได้แค่ตัวคูณร่วมน้อย (the lowest common denominator) หรือนัยหนึ่งมติร่วมขั้นต่ำสุดที่ทุกฝ่ายมีต้องตรงกันเท่านั้น ระเบียบโลกาภิบาลที่ได้ก็จะกลายเป็นแค่ชุดกฎเกณฑ์ที่อ่อนแอและไร้ประสิทธิผลนั่นเอง ถึงตอนนั้นเราก็จะต้องเสี่ยงเผชิญภยันตรายใหญ่อันเกิดจากมีการบริหารปกครองน้อยเกินไปทั่วทุกด้าน เพราะรัฐบาลแห่งชาติก็พากันสลัดทิ้งภาระรับผิดชอบของตนตามหลักโลกาภิบาลไปแล้ว แต่ทว่ากลับไม่มีสถาบันระดับโลกที่จะเข้ามาแบกรับแทนได้เพียงพอ

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)