บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

วิบากกรรม

แก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรา

 

การพิจารณาในขั้นกรรมาธิการวิสามัญเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตรา เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงระบบการเลือกตั้ง ที่มีนายไพบูลย์ นิติตะวัน เป็นประธาน เสร็จสิ้นลงตามแผนการประชุมเมื่อวันศุกร์ที่ 13 สิงหาคม พ.ศ.2564 โดยมีประเด็นสำคัญคือ การเปลี่ยนสัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จาก 350 ต่อ 150 เป็น 400 ต่อ 100 คน และเปลี่ยนบัตรเลือกตั้ง ส.ส.เป็นบัตรสองใบ และนับคะแนน ส.ส.บัญชีรายชื่อจากบัตรใบที่สอง

แต่เส้นทางของการแก้ไข ถึงแม้จะมีคนเร่งรีบแต่ก็ยังมีขั้นตอนที่ต้องใช้เวลา

กอปรกับมีประเด็นที่อาจเป็นปัญหาอุปสรรคอยู่ไม่น้อย

จังหวะของการแก้ไขจะทันกับจังหวะของสถานการณ์การเมืองที่นับวันยิ่งร้อนรนต่อสถานะของนายกรัฐมนตรีที่ต้องรีบตัดสินใจทางการเมืองหรือไม่ ยังเป็นสิ่งที่ต้องติดตาม

สรุปสิ่งที่อยู่ในร่างแก้ไข

ที่ผ่านคณะกรรมาธิการ

 

ร่างแก้ไขดังกล่าว มีสาระที่พอสรุปเป็นประเด็นได้ดังนี้

1) เป็นการยึดร่างแก้ไขของพรรคประชาธิปัตย์ ที่เสนอให้มีแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จำนวน 2 มาตรา คือ มาตรา 83 เกี่ยวกับเปลี่ยนสัดส่วนจำนวน ส.ส.ในสภา และมาตรา 91 เกี่ยวกับการนับคะแนนและการคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อจากบัตรใบที่สอง

2) มีการแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาที่เกี่ยวข้องในมาตรา 85 โดยกำหนดให้ กกต.ต้องประกาศผลการเลือกตั้งไม่น้อยกว่าร้อยละ 95 ภายใน 30 วัน จากเดิมที่กำหนดไว้ภายใน 60 วัน

3) มีการแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาที่เกี่ยวข้องในมาตรา 86 เกี่ยวกับการคำนวณจำนวน ส.ส.เขตที่พึงมีแต่ละจังหวัด ให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงจำนวนเขตเลือกตั้งจากเดิม 350 เขต เป็น 400 เขต ซึ่งต้องใช้จำนวนประชากรทั้งประเทศหารด้วยสี่ร้อย เป็นจำนวนประชากรโดยเฉลี่ยต่อเขตเลือกตั้งที่จะมาใช้ในการกำหนดจำนวนเขตเลือกตั้งที่พึงมีในแต่ละจังหวัด

4) มีการแปรญัตติเพิ่มเติมข้อความในมาตรา 91 จากร่างของประชาธิปัตย์ ให้เกิดความสมบูรณ์ขึ้น โดยระบุถึงหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ การออกเสียงลงคะแนน การนับคะแนน การรวมคะแนน การประกาศผลการเลือกตั้ง และการอื่นที่เกี่ยวข้อง ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

5) มีการแก้ไขเนื้อหาที่เกี่ยวข้องในมาตรา 92 ที่หากมีการเลือกตั้งใหม่ เนื่องจากผู้ชนะการเลือกตั้งในเขตใดมีคะแนนน้อยกว่าคะแนนไม่เลือกผู้ใด (ลงคะแนนในช่องไม่ประสงค์จะใช้สิทธิ) โดยตัดข้อความเกี่ยวกับการไม่นำคะแนนของผู้ได้รับเลือกตั้งในส่วนนี้ไปคำนวณ ส.ส.ตามแบบระบบบัตรใบเดียว

6) ยกเลิกมาตรา 94 กรณีที่มีการเลือกตั้งใหม่ด้วยเหตุทุจริตการเลือกตั้งแล้วต้องนำผลการเลือกตั้งมาคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมีใหม่ซึ่งจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ เนื่องจากเปลี่ยนเป็นบัตรสองใบ มาตราดังกล่าวจึงไม่มีความจำเป็นอีก และยกเลิกมาตรา 105 วรรคสาม ที่มีข้อความเนื้อหาในลักษณะคล้ายคลึงกัน

7) กำหนดเงื่อนไขให้ใช้การเลือกตั้งตามหลักการที่ออกแบบใหม่เมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งต่อไป โดยให้รัฐสภาดำเนินการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้เสร็จสิ้นใน 120 วัน แต่หากมีการยุบสภาเกิดขึ้นก่อน ให้อำนาจ กกต.ในการออกประกาศหลักเกณฑ์เกี่ยวกับวิธีการเลือกตั้งที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญไปพลางก่อนได้

ซึ่งหากพิจารณาเนื้อหาของสิ่งที่อยู่ในร่างที่ผ่านความเห็นชอบในประเด็นแปรญัตติในขั้นกรรมาธิการ ก็จะพบว่าไม่มีสิ่งใดที่เกินธงตามที่เคยหวั่นวิตกกันมากนัก และน่าจะผ่านการพิจารณาวาระที่สองและสามในที่ประชุมร่วมรัฐสภาได้โดยไม่ยาก ยกเว้นมีบางประเด็นที่มีการตั้งข้อสังเกตเพิ่มเติม

ประเด็นที่ถกเถียงที่ต้องพิจารณา

 

ประเด็นแรก คือ การแก้ไขเพิ่มเติมในมาตราที่เกี่ยวข้องในส่วนมาตรา 85 โดยกำหนดให้ กกต.ต้องประกาศผลการเลือกตั้งไม่น้อยกว่าร้อยละ 95 ภายใน 30 วัน จากเดิมที่กำหนดไว้ภายใน 60 วัน ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง ต้องประกาศผลการเลือกตั้งให้ได้อย่างน้อยร้อยละ 95 ภายใน 30 วัน เพื่อให้เกิดการจัดตั้งรัฐบาลได้โดยเร็ว ไม่เกิดภาวะสุญญากาศที่มีรัฐบาลรักษาการณ์ในช่วงเลือกตั้งยาวนานเกินไป

แต่เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับพุทธศักราช 2560 คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ขยายเวลาดังกล่าวออกไปเป็น 60 วัน โดยมีเหตุผลเพื่อให้ กกต.สามารถมีเวลากลั่นกรองคนดีเข้าสภา มีเวลาแจกใบเหลืองใบแดงแก่คนทุจริตให้มากขึ้น โดยเชื่อว่าให้เวลามากขึ้น กกต.น่าจะทำงานได้ดีขึ้น ไม่ต้องเร่งรีบประกาศเหมือนในอดีต

ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นกลับเป็นว่า แม้ขยายเวลาให้ กกต. ก็ยังเป็น กกต.ที่ไม่สามารถจับใครได้ แบบคนรู้ว่ามีการซื้อเสียงทั้งบ้านทั้งเมือง มีแต่ กกต.ไม่รู้

ผลงานที่ได้ในการเลือกตั้ง พ.ศ.2562 จึงมีแค่ใบส้มหนึ่งใบก่อนประกาศผลจากกรณีเงินปัจจัยถวายพระ และใบเหลืองหนึ่งใบจากกรณีเงินช่วยงานศพ ซึ่งกว่าจะให้ใบเหลืองก็เนิ่นนานเกินหนึ่งปี

การให้เวลาถึง 60 วัน จึงไม่มีความหมาย และสมควรแล้วที่จะเปลี่ยนกลับมาเป็น 30 วัน

ประเด็นมีอยู่เพียงว่า ตัวเลข 30 วันนี้ เคยเป็นประเด็นที่อยู่ในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคพลังประชารัฐ และร่างของพรรคเพื่อไทย ซึ่งร่างทั้งสองเคยถูกรัฐสภาลงมติไม่รับหลักการไปแล้วเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2564

การแปรญัตติเพื่อเปลี่ยนแปลงตัวเลขดังกล่าว จะถือเป็นการแปรในสิ่งที่เคยไม่รับหลักการ จะเป็นสิ่งที่กระทำได้หรือไม่

ส่วนตัวผมเห็นว่า แม้ควรเปลี่ยน แต่เรื่องนี้บังเอิญเป็นเรื่องที่เคยไม่รับหลักการ ดังนั้น เอาออกเสียก่อน ปล่อยให้ กกต.เขามีเวลาทำงานมากแบบเดิมไปก่อนอีกสักครั้งก็คงไม่เสียหายมาก แต่หากเผอเรอเอาเรื่องนี้เข้ามาในร่างที่ผ่านวาระที่สามของสภา หากมีคนไปแย้งในวิธีการทำงานต่อศาลรัฐธรรมนูญ เรื่องเล็กอาจทำให้เรื่องใหญ่เสียหายได้

ประการที่สอง เรื่องกรณีที่หากมีการยุบสภาก่อนที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแล้วเสร็จ แล้วให้อำนาจ กกต.ไปออกประกาศหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเลือกตั้งนั้น แม้จะมีหลายฝ่ายวิจารณ์ว่าเป็นการตีเช็คเปล่าให้แก่ กกต.นั้น ผมกลับเห็นต่างว่า เป็นหลักการที่จำเป็น ไม่เช่นนั้นจะไม่มีทางออกของกฎหมายในภาวะดังกล่าวอีก

ไม่ต้องกังวลเรื่อง กกต.จะสับสน ด้วยเหตุการณ์เลือกตั้งแบบบัตรสองใบนั้น กกต.เคยจัดการมาตลอดนับแต่ปี พ.ศ.2540 เพิ่งมาเปลี่ยนเป็นบัตรใบเดียวเมื่อปี พ.ศ.2560 และหากถาม กกต.ว่าชอบแบบใด คงได้คำตอบว่าบัตรสองใบ เพราะไม่มีวิธีการคำนวณ ส.ส.ที่ยุ่งยากและเป็นที่วิพากษ์ของสังคมมากมายเช่นบัตรใบเดียว

ไม่ต้องกลัวการออกนอกลู่นอกทาง เพราะทุกอย่างอยู่ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไขเพิ่มเติม และเชื่อว่า กกต.น่าจะไม่กล้าทำอะไรผิดรัฐธรรมนูญ

เส้นทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรา ยังมีเวลาอีกหลายเดือน โดยจะเข้าวาระที่สองและสามในช่วงกลางเดือนกันยายน พ.ศ.2564 มีเวลาสำหรับการแก้ไขกฎหมายลูกอีก 4 เดือน ต้องใช้เวลาเพื่อแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่เป็น 400 เขต ซึ่งอาจทำควบคู่ไปกับการแก้ไขกฎหมายและออกมาตามหลังในเวลาไม่นาน แต่รวมทั้งหมดไม่น่าจะต่ำกว่า 6 เดือนนับจากปัจจุบัน

เส้นทางแม้ต้องใช้เวลา แต่ไม่เห็นปัญหาอุปสรรคมากมายนัก

เว้นแต่สถานการณ์แบบนี้ หกเดือนมันนานนะโยม