นิธิ เอียวศรีวงศ์ | การเปลี่ยนผ่านในอุษาคเนย์

นิธิ เอียวศรีวงศ์

หนังสือเรื่อง When We Vote ของอาจารย์ประจักษ์ ก้องกีรติ ทำให้เราสำนึกได้ว่า อย่างน้อยมีสามประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่สามารถ “เปลี่ยนผ่าน” โดยการเลือกตั้งได้สำเร็จ จึงไม่ถึงกับต้องนองเลือด สามประเทศนั้นคือ อินโดนีเซีย, มาเลเซีย และฟิลิปปินส์

การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นจากการเลือกตั้งในสามประเทศนั้น อาจ “ผ่าน” ไปไม่มากพอกับใจและความต้องการของคนอีกมากในประเทศก็ได้ แต่อย่างน้อยก็เป็นจุดเริ่มต้นที่การเมืองจะไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป การผลักดันให้เปลี่ยนไปในทิศทางที่ต้องการเป็นเรื่องที่ต้องต่อสู้ดิ้นรนกันต่อไปในอนาคต และไม่ว่าจะสำเร็จมากน้อยแค่ไหนก็ตาม แต่ก็พอจะเห็นได้ว่าโอกาสจะใช้การเลือกตั้ง “ผ่าน” ให้สำเร็จ มีมากกว่าฆ่าฟันกันเอง

เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่เหลือในภูมิภาคนี้ ความเป็นไปได้ที่การเลือกตั้งจะนำไปสู่การเปลี่ยนผ่านแทบจะไม่มีเลย นั่นไม่ได้หมายความว่า จะไม่เกิดการเปลี่ยนผ่านในประเทศเหล่านั้นเลย ที่จริงทุกประเทศได้เปลี่ยนผ่านมาแล้วทั้งนั้น ใหญ่อย่างชัยชนะของพรรคปฏิวัติในเวียดนาม, ลาว และกัมพูชา หรือเล็กหน่อยอย่างการปฏิวัติ 2475 และ 14 ตุลา ในประเทศไทยก็ตาม

ที่น่าสังเกตอย่างยิ่งก็คือ การเปลี่ยนผ่านของประเทศเหล่านี้ ล้วนต้องอาศัยความรุนแรงและความสูญเสียมากบ้างน้อยบ้างทั้งสิ้น บางครั้งสูญเสียอย่างน่าตระหนกทีเดียว เช่นเมื่อซูฮาร์โตยึดอำนาจจากซูการ์โนหลังเหตุการณ์ที่เรียกกันว่า “เกสตาปู” ในปี 1965 การแผ้วถางทางของกองทัพเพื่อขึ้นสู่อำนาจสูงสุด ต้องสังเวยชีวิตประชาชนไปราว 500,000 คน

เช่นเดียวกับ 1988 ในพม่า ซึ่งแม้ไม่เปลี่ยนผ่านทันที แต่ก็บังคับให้กองทัพพม่าต้องปรับนโยบายเพื่อยอมรับการเปลี่ยนผ่านระดับหนึ่งในอีกหลายปีต่อมา

การเปลี่ยนผ่านไม่ได้หมายความเพียงเปลี่ยนตัวนายกฯ หรือผู้นำ หรือประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือเปลี่ยนรัชกาล หรือขยายการศึกษา ฯลฯ แต่หมายถึงเปลี่ยน “ระบบ” จาก “คุณภาพ” หนึ่งมาสู่อีก “คุณภาพ” หนึ่ง ไม่ว่าจะเป็น “คุณภาพ” ทางการเมือง, สังคม, วัฒนธรรม หรือเศรษฐกิจ ในแง่นี้ สังคมและรัฐทั้งหลายทั้งในอดีตกาลนานไกลจนถึงปัจจุบัน ล้วนต้อง “เปลี่ยนผ่าน” ทั้งสิ้น เพราะโลกไม่เคยหยุดนิ่งกับที่ “คุณภาพ” หนึ่งๆ จึงไม่อาจดำรงอยู่ได้อย่างถาวรทั้งนั้น

หลายครั้ง การเปลี่ยนผ่านมักต้องผ่านความรุนแรงและความสูญเสียอย่างมาก เพราะการเปลี่ยนไปสู่ “คุณภาพ” ใหม่ ย่อมหมายถึงการเปลี่ยนกลุ่มผลประโยชน์, กลุ่มอำนาจ, กลุ่มเกียรติยศ ฯลฯ ที่มีอยู่เดิมด้วย ไม่มากก็น้อย การเปลี่ยนผ่านจึงไม่เคยไร้ผู้ขัดขวาง

การเลือกตั้ง (ที่บริสุทธิ์ยุติธรรม) เข้ามาช่วยบรรเทาความรุนแรงและความสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนผ่านได้มาก แม้ไม่อาจขจัดไปได้หมดอย่างสิ้นเชิงในทุกกรณี งานวิจัยเกี่ยวกับการเลือกตั้งในสามประเทศอุษาคเนย์ของอาจารย์ประจักษ์ช่วยชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนในแง่นี้

และเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่เหลือในภูมิภาค ถ้าถือว่าการเลือกตั้งเป็นสถาบันทางการเมืองอย่างหนึ่ง ก็เป็นสถาบันที่อ่อนแออย่างยิ่งในประเทศเหล่านั้น ขนาดที่มีก็ได้ ไม่มีก็ได้

ความอ่อนแอของการเลือกตั้งในประเทศเหล่านั้นเห็นได้จากการที่ว่า ในกระบวนการเข้าสู่อำนาจที่แทบจะไม่แยกระหว่างบริหาร, นิติบัญญัติ และตุลาการ ออกจากกันนั้น การเลือกตั้งแทบไม่มีส่วนกำหนดเลย ผู้กำหนดที่แท้จริงคือสถาบันที่อยู่ภายนอกกระบวนการทางประชาธิปไตย เช่น กองทัพ, กษัตริย์, พรรคคอมมิวนิสต์ หรืออเมริกัน การเลือกตั้งจึงเป็นเพียงพิธีกรรมการเข้าสู่อำนาจเท่านั้น

อันที่จริง การเลือกตั้งไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ที่ประเทศแถบนี้ไม่รู้จักมาก่อน เจ้าอาณานิคมเกือบจะของทุกประเทศล้วนเคยตั้ง “สภา” เป็นส่วนหนึ่งในการออกกฎหมายของตนมาก่อน แต่เป็นสภาที่ปรึกษาซึ่งไม่มีอำนาจผูกมัดฝ่ายบริหาร ทั้งยังจำกัดผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกของสภานี้ไว้ในหมู่ชาวพื้นเมืองจำนวนน้อยมาก (ยังไม่นับสมาชิกอีกส่วนหนึ่งที่เจ้าอาณานิคมแต่งตั้งเอง)

ดังนั้น “มรดก” ของการเลือกตั้งที่ประเทศในภูมิภาคนี้ได้รับมาก็คือ การเลือกตั้งที่ถูกกำกับจนไร้ความหมาย ประเพณีการเลือกตั้งที่มีมาจึงไม่เป็นพลังให้สังคมมองเห็นคุณค่าของมันมากนัก

(ผมควรกล่าวไว้ด้วยว่า ฟิลิปปินส์อาจเป็นข้อยกเว้น เพราะ “สภา” ที่อเมริกันตั้งขึ้นให้อำนาจบริหารภายในแก่ฝ่ายบริหารชาวพื้นเมืองอย่างเต็มที่ แม้กระนั้นก็มีการ “กำกับ” อยู่เบื้องหลังอย่างแนบเนียน เช่น การบริหารล้วนอยู่ในมือของ “ราชวงศ์” เจ้าที่ดินท้องถิ่นบนเกาะลูซอน ซึ่งมีผลประโยชน์จากการส่งน้ำตาลไปขายตลาดอเมริกันโดยไม่ต้องเสียภาษี ดังนั้นจึงใช้อิทธิพลมืดของตนในการเลือกตั้งเพื่อเข้ามาเป็น ส.ส.และวุฒิสมาชิกเสมอ เลือกตั้งกันยังไงๆ ก็ไม่มีวันเปลี่ยนผ่านไปได้)

ดังนั้น ในประเทศที่สามารถใช้การเลือกตั้งเป็นเครื่องมือการเปลี่ยนผ่านได้ ก็ใช่ว่าจะมีการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรมชนิดที่ทำให้ประชาชนมีผู้แทนของตนในสภาอย่างพร้อมสรรพ (ซึ่งอาจไม่เคยมีจริงที่ไหนในโลกเลย) แต่การเลือกตั้งมีความหมายมากกว่าพิธีกรรม เช่น ถึงแม้เลือกอย่างไรพรรค UMNO หรือ BN ก็ได้เสียงข้างมากในมาเลเซียทุกที แต่ผู้เลือกตั้งในท้องถิ่นสามารถส่งสัญญาณให้ผู้บริหาร UMNO ในส่วนกลางรู้ว่า “นายหน้า” ของเขาในท้องถิ่นนั้นไม่เป็นที่นิยมในหมู่ประชาชนนัก เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าการที่การเลือกตั้งในมาเลเซีย, อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ มีความหมายกว่าการเลือกตั้งของรัฐอื่นๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เกิดขึ้นจากบทบาทของพรรคการเมืองในประเทศเหล่านั้น

ในทั้งสามประเทศ (มากหน่อยในมาเลเซียและอินโดนีเซีย และน้อยหน่อยในฟิลิปปินส์) พรรคการเมืองในสามประเทศนั้นมีส่วนอย่างสำคัญในการกอบกู้เอกราช ผ่านการสู้รบหรือการเจรจาก็ตาม เป็นเหตุให้จำเป็นต้องสร้างฐานมวลชนของตนขึ้น (ในรูปความภักดีโดยอิสระหรือความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ หรือทั้งสองอย่างก็ตาม) ในหนังสือเรื่อง Weapons of the Weak ศาสตราจารย์เจมส์ สกอตต์ เล่าถึงบทบาทและความสัมพันธ์ของพรรค UMNO กับระบบอภิสิทธิ์, อำนาจ และเกียรติยศในหมู่บ้านไว้อย่างชัดเจน

พรรคคอมมิวนิสต์อินโดนีเซีย (PKI) เคยมีสมาชิกพรรคจำนวนสูงสุดในบรรดาประเทศที่ไม่ใช่คอมมิวนิสต์ทั่วโลก (และอาจจะมากกว่าของพรรคคอมมิวนิสต์ในกว่าครึ่งของประเทศคอมมิวนิสต์ด้วย) ซึ่งก็ไม่แปลกอะไรเมื่อดูจากกิจกรรมที่พรรคเข้าไปจัดตั้งหรือร่วมดำเนินการ นับตั้งแต่ด้านวรรณกรรม, กีฬา, กลุ่มชาวนา, สหภาพแรงงาน, ศิลปกรรม, สหภาพครู-เสมียน-คนขับรถเมล์ ฯลฯ นักเรียน นักศึกษา และอีกจิปาถะในชีวิตของคนในสังคมจารีตและสังคมสมัยใหม่ พรรคคอมมิวนิสต์ทำได้ พรรคอื่นๆ เช่น มุสลิมเก่า, มุสลิมใหม่, ชาตินิยม, สังคมนิยม ก็ทำเหมือนกัน แม้ในขอบเขตที่อาจไม่กว้างขวางเท่าก็ตาม

พูดอีกอย่างหนึ่งคือพรรคการเมืองในสามประเทศนั้น ไม่ได้ตั้งขึ้นเพื่อแข่งขันในการเลือกตั้งอย่างเดียว แต่มีบทบาทในเรื่องอื่นๆ อีกมาก ไม่ใช่เพียงโหนกระแสไปวันๆ ด้วย แต่เป็นบทบาทที่เกี่ยวพันกับวิถีชีวิตของผู้คน และการต่อรองในสังคม

การเลือกตั้งมีความสำคัญในสามประเทศนั้นตลอดมา แม้แต่ภายใต้เผด็จการซูฮาร์โตกว่าสองทศวรรษ อินโดนีเซียก็ยังจัดให้มีการเลือกตั้งตลอด ทั้งตัวประธานาธิบดีและพรรคโกลคาร์ล้วนผ่านการเลือกตั้งมาทั้งสิ้น (แม้อย่างไม่บริสุทธิ์ยุติธรรมนักก็ตาม) เช่นเดียวกับภายใต้มาร์โกส การเลือกตั้งท้องถิ่นบางระดับก็ยังคงอยู่ (ในขณะที่คำสั่งแรกๆ ของ คสช.คือระงับการเลือกตั้งทุกประเภทลงในไทย) และอย่างที่ทราบกันอยู่แล้วว่า มาเลเซียไม่เคยพลาดการเลือกตั้งตามวาระเลย แม้ว่าเลือกกี่ทีก็ได้ BN-UMNO ไปทุกทีก็ตาม

ในขณะเดียวกัน ผมก็อยากเตือนว่า พรรคการเมืองที่มีฐานมวลชนไม่ใช่ปัจจัยเดียวที่ช่วยผดุงให้การเลือกตั้งมีความหมายมากกว่าพิธีกรรม พรรคปฏิวัติในอินโดจีนล้วนมีฐานมวลชนทั้งนั้น แต่การเลือกตั้งที่ไร้คู่แข่งทำให้การเลือกตั้งไม่นำไปสู่การเปลี่ยนผ่าน ตรงกันข้ามการแข่งขันอำนาจในพรรคต่างหากคือปัจจัยสำคัญสุดของการเปลี่ยนผ่าน ทั้งในอดีต (เช่น นโยบายเปิดประเทศทางเศรษฐกิจ) หรือการเปลี่ยนผ่านซึ่งอาจจะเกิดขึ้นในอนาคต

ถ้าดูจากเหตุการณ์ที่ผ่านมา การต่อสู้แข่งขันอำนาจในพรรคอาจนำไปสู่ความรุนแรงได้อย่างเหลือเชื่อ เช่น กรณีเขมรแดง หรือการขจัดกวาดล้างเจ้าที่ดินในเวียดนามเหนือ ส่วนหนึ่งก็เกี่ยวพันกับการแข่งขันอำนาจกันในพรรคด้วย อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนผ่านโดยสงบก็อาจเกิดขึ้นได้ในประเทศเหล่านั้น หากพรรคสามารถสร้างกลไกที่ทำให้การแก่งแย่งอำนาจกันในพรรค แม้จะเกิดความตึงเครียดกันเพียงไร ก็ไม่นำไปสู่ความรุนแรง จีนทำได้สำเร็จหลังปฏิวัติวัฒนธรรม เวียดนามและลาวก็ทำได้สำเร็จเช่นเดียวกัน

ผมไม่แน่ใจว่าจะสรุปอย่างนี้ได้หรือไม่ว่า พรรคหรือกลุ่มการเมืองที่มีฐานมวลชน เชื่อมไปถึงประชาชนทั้งลึกและกว้าง อาจเคยแย่งอำนาจกันภายในด้วยความรุนแรงและนองเลือด แต่ในระยะยาวแล้วความรุนแรงที่เกิดจากการแย่งอำนาจกลับบ่อนเซาะทำลายฐานมวลชนของตนเอง กลายเป็นเหตุจำเป็นที่บังคับให้ต้องหาทางสร้างกติกาบางอย่างขึ้น เพื่อให้การสับเปลี่ยนกลุ่มอำนาจภายในเป็นไปได้โดยไม่ต้องปะทะกันอย่างรุนแรง

กลุ่มการเมืองที่เข้ามายึดอำนาจในประเทศไทย ไม่ได้สัมพันธ์เชื่อมโยงไปถึงมวลชนมากนัก และด้วยเหตุดังนั้นจึงต้องอาศัยความร่วมมือกันหลายกลุ่ม มีความเป็นเอกภาพตราบเท่าที่สามารถแบ่งปันผลประโยชน์กันได้ทั่วถึงทุกกลุ่ม เมื่อขาดทั้งฐานมวลชนและขาดทั้งเอกภาพ กลุ่มต่างๆ ที่ร่วมกันยึดอำนาจในประเทศไทย จึงทำไม่ได้ทั้งสองอย่าง คือหนึ่ง ไม่อาจจัดให้มีการเลือกตั้งอย่างสม่ำเสมอ เพราะไม่แน่ใจว่ากลุ่มของตนเองจะประสบชัยชนะเสมอไปอย่าง Golkar หรือ UMNO ด้วยเหตุดังนั้นจึงขาดความชอบธรรมทางการเมือง จำเป็นต้องใช้การปราบปรามกดขี่เพื่อรักษาอำนาจของตน (อย่างเปิดเผย, อย่างลับๆ หรือโดยท่าที)

และสอง ไม่สามารถพัฒนากติกาการสับเปลี่ยนอำนาจที่เป็นไปโดยสงบได้ ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าการสับเปลี่ยนอำนาจในเมืองไทยต้องผ่านความรุนแรงทุกครั้ง หลายครั้งด้วยกันเป็นการสับเปลี่ยนอย่างดูเหมือนปรกติอย่างยิ่ง เช่น ผบ.เหล่าทัพทั้งหลายมักได้ตำแหน่งสืบทอดกันมาตามการแต่งตั้งตามกฎหมาย ทั้งนี้เพราะกลุ่มอำนาจของไทยเลือกจะรักษาสมดุลของอำนาจระหว่างกลุ่มต่างๆ ซึ่งอ่อนไหวพอสมควร จึงต้องระวังมิให้การสับเปลี่ยนอำนาจเป็นไปโดยวิธีที่จะกระเทือนถึงสมดุลดังกล่าว

ผบ.ทบ.ที่เข้ามาแทรกแซงการเมืองอย่างเป็นอิสระของตนเอง โดยไม่แสวงหาฉันทามติจากกลุ่มต่างๆ เสียก่อน หากทำได้สำเร็จก็จะทำให้ดุลแห่งอำนาจเสียศูนย์ และด้วยเหตุดังนั้น เขาจึงอาจถึงแก่กรรมอย่างกะทันหัน โดยไม่ทราบสาเหตุ

ดังนั้น การเปลี่ยนผ่านในประเทศไทยจึงไม่มีโอกาสที่จะเกิดขึ้นผ่านการเลือกตั้ง หรือผ่านการถ่ายโอนอำนาจและนโยบายในกลุ่มชนชั้นนำด้วยกันเอง และด้วยเหตุดังนั้นจึงยากจะหนีความรุนแรงไปได้พ้น

บทความก่อนหน้านี้อียูแนะเพิ่ม “ลิ่มเลือดอุดตัน” ผลข้างเคียงวัคซีนแอสตราเซเนกา ย้ำเกิดขึ้นได้ยากมาก
บทความถัดไปประเทศไทยต้องมีอนาคตกว่ารัฐบาล ที่ลอกทักษิณแค่เรื่องขันแดง | ศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์