สถาบันพระมหากษัตริย์ของอังกฤษมีพระราชภาระต่างๆ ตามกฎหมาย (legal duties) ที่ต้องปฏิบัติ รวมทั้งการปฏิบัติพระราชภาระในพระราชพิธีต่างๆ (ceremonial) และการเป็นตัวแทน

ซึ่งในกรณีของการเป็นตัวแทน ถ้าเปรียบเทียบกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของไทยฉบับปัจจุบัน ได้แก่ มาตรา 3 “อํานาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อํานาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ”

ตัวอย่างของการใช้อำนาจดังกล่าวตามกฎหมายของอังกฤษ ได้แก่ ร่างกฎหมายจะประกาศใช้ได้นั้นจะต้องได้รับพระบรมราชานุญาต (Royal assent) ขององค์พระมหากษัตริย์ ซึ่งบางครั้งสมเด็จพระราชินีนาถทรงลงพระปรมาภิไธย หรือในกรณีของการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งราชการ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการการเมืองหรือข้าราชการประจำ หรือในกรณีของการยุบสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น

นักวิชาการอังกฤษอธิบายว่า เพราะสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของกลไกทางกฎหมายของรัฐบาล จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่องค์พระมหากษัตริย์จะต้องทรงพร้อมเสมอที่จะปฏิบัติพระราชภาระต่างๆ ดังกล่าว

แต่อย่างไรก็ตาม นักวิชาการอังกฤษตระหนักดีว่า องค์พระมหากษัตริย์ทรงเป็น “มนุษย์” (human) จึงย่อมมีช่วงเวลาที่ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ จะด้วยทรงพระประชวรหรือทรงไม่ประทับอยู่ (illness or absence) จึงทำให้การที่องค์พระมหากษัตริย์จะต้องทรงพร้อมเสมอที่จะปฏิบัติพระราชภาระต่างๆ ดังกล่าวนั้นย่อมเป็นไปไม่ได้

และด้วยเหตุผลดังกล่าวนี้เองที่ Sir David Keir ได้กล่าวไว้ในตำรา “The Constitutional History of Modern Britain since 1485” (1966) ว่า “กฎหมายจำเป็นจะต้องหา…กลไกต่างๆ เพื่อการประนีประนอมสิ่งที่ดำรงอยู่ในฐานะที่เป็นหลักการนามธรรมที่ผูกติดอยู่กับสถานะขององค์พระมหากษัตริย์กับความไม่สะดวกในทางปฏิบัติอันเป็นผลมาจากข้อเท็จจริงที่ว่าผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นมนุษย์ที่อาจมีความเป็นไปได้ที่จะมีโอกาสที่จะไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้”

“กลไก” ที่ Sir David Keir กล่าวถึงนี้เป็นกลไกในกฎหมายรัฐธรรมนูญและแบบแผนการปฏิบัติตามประเพณีการปกครองที่จะทำให้แน่ใจได้ว่าการบริหารพระราชภารกิจนี้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่องในยามที่องค์พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดก็ตาม

 

ก่อนหน้า ค.ศ.1937 อังกฤษออกกฎหมายเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นกรณีเฉพาะเป็นครั้งๆ ไป

แต่เมื่อถึง ค.ศ.1937 อังกฤษออกพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่เรียกว่า “the Regency Act 1937” ซึ่งเป็นกฎหมายที่ออกมาในสมัยที่อังกฤษเปลี่ยนแปลงการปกครองมาแล้วเป็นเวลาอย่างน้อย 249 ปี (ถ้านับตั้งแต่การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์-the Glorious Revolution 1688)

โดยวัตถุประสงค์ในการออกกฎหมายนี้ก็เพื่อวางระเบียบข้อบังคับที่ครอบคลุมต่อเงื่อนไขทั้งหมดที่องค์พระมหากษัตริย์อาจจะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้

และดังที่กล่าวไปแล้วว่า ก่อนหน้ากฎหมายฉบับนี้ที่พยายามที่จะกำหนดให้มีเนื้อหาที่กว้างขวางครอบคลุมกรณีต่างๆ ที่องค์พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ อังกฤษใช้วิธีออกกฎหมายกำหนดการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นกรณีๆ ไป

หลัง ค.ศ.1937 อังกฤษบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้เป็นเวลาเกือบ 70 ปีโดยครอบคลุมสองรัชสมัยขององค์พระมหากษัตริย์ของอังกฤษ

นั่นคือ สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่หก (11 ธันวาคม 1936-6 กุมภาพันธ์ 1952) และสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 (6 กุมภาพันธ์ 1952-ปัจจุบัน)

กฎหมายนี้ได้รับการแก้ไขเพิ่มเติม 2 ครั้ง นั่นคือ ในปี ค.ศ.1943 และ ค.ศ.1953

ก่อนที่จะได้กล่าวถึงกรณีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์ของอังกฤษก่อนหน้าที่อังกฤษจะมีพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “the Regency Act 1937” ผู้เขียนจักได้กล่าวถึงสถานการณ์เงื่อนไขในปัจจุบันของอังกฤษที่ส่งผลให้นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญหันมาสนใจศึกษาประเด็นการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนี้

 

ณ เวลานี้ สมเด็จพระราชินีนาถอาลิซาเบธที่ 2 ทรงมีพระชนมายุ 91 พรรษา และองค์รัชทายาทคือเจ้าฟ้าชายชาร์ลส์ (Prince of Wales) ทรงพระชนมายุ 68 พรรษา

และหากสมเด็จพระราชินีนาถฯทรงเจริญพระชนมายุเฉกยิ่งยืนนานเช่นเดียวกับสมเด็จพระราชมารดาของพระองค์ องค์รัชทายาทเจ้าฟ้าชายชาร์ลส์อาจะทรงพระชนมายุในวัยเจ็ดสิบกว่าพรรษาในคราวที่ทรงเสด็จขึ้นครองราชย์ และจะทรงครองราชย์ด้วยพระชนมายุที่มากยิ่ง

จากพระชนมายุของทั้งสองพระองค์ย่อมหมายความถึงการจะต้องมีเตรียมการให้พร้อมสรรพในกรณีที่ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้

ที่สำคัญคือ แบบแผนการปฏิบัติและกระบวนการต่างๆ ที่อาจจะเคยเป็นที่ยอมรับได้ก่อนหน้านี้ในประวัติศาสตร์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษก็อาจจะไม่เหมาะสมในปัจจุบัน

สาธารณชนในอังกฤษในปัจจุบันคาดหวังการปรากฏพระองค์ขององค์พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน

ได้เห็นการทรงบริหารพระราชกรณียกิจต่างๆ ที่เป็นประโยชน์ของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษ เช่น พระราชกรณียกิจที่ทรงกระทำจากการเสด็จเยือนสถานที่ต่างๆ ในสหราชอาณาจักรและต่างประเทศ

นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษมีความเห็นว่า สิ่งต่างๆ ที่ครั้งหนึ่งเคยได้รับการตระเตรียมจัดแจงโดยข้าราชสำนักหรือรัฐมนตรีในกรณีที่ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ในอดีตอาจจะไม่สามารถกระทำได้ในปัจจุบันนี้ โดยเฉพาะการติดตามข่าวอย่างเจาะลึกเข้มข้นของสื่อมวลชนและความกระหายอยากรู้ที่ไม่มีขีดจำกัดต่อเรื่องราวของพระบรมวงศานุวงศ์ทุกพระองค์

ดังนั้น นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษจึงเห็นสมควรที่จะมีการศึกษาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการเปลี่ยนแปลงแง่มุมของกฎหมายและแบบแผนการปฏิบัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของอังกฤษ

 

จากการศึกษาประวัติศาสตร์การเมืองอังกฤษ เหตุที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ได้แก่ ทรงประชวรหรือยังทรงพระเยาว์อยู่ หรือในกรณีที่จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร

ซึ่งเหตุผลทั้งสามข้อนี้ก็เป็นเหตุผลที่สามารถเกิดขึ้นกับคนทั่วไปด้วยเช่นกัน

เช่น เจ็บป่วยไม่สามารถทำงานได้

หรือยังไม่บรรลุนิติภาวะไม่สามารถทำสัญญากฎหมายได้ด้วยตัวเอง หรือไม่อยู่ในที่ที่จะปฏิบัติงานได้

และอย่างที่ได้กล่าวไปข้างต้นว่า ก่อนหน้าพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “the Regency Act 1937” อังกฤษมีได้มีกฎหมายที่ครอบคลุมเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ แต่ใช้วิธีการออกกฎหมายในลักษณะเฉพาะกิจ (ad hoc) ว่าเป็นกรณีๆ ไป

คำถามที่เกิดขึ้นคือ อะไรคือเหตุผลที่อังกฤษไม่ออกกฎหมายที่ครอบคลุมในช่วงเวลาก่อนหน้าที่จะมีพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “the Regency Act 1937”?

ทำไมไม่มีการจินตนาการเตรียมการถึงความเป็นไปได้ในกรณีต่างๆ เท่าที่จะเป็นไปได้ที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้?

เพราะการไม่จินตนาการเตรียมการไว้ล่วงหน้านี้ดูจะขัดกับหลักการ “องค์พระมหากษัตริย์ไม่อาจจะมีความรับผิดใดๆ” หรือ “the king can do no wrong” ไม่ว่าหลักการ “the king can do no wrong” นี้จะอยู่ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์หรือระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญก็ตาม

โดยเฉพาะอย่างที่กล่าวไปในตอนนั้นแล้วว่า ภายใต้ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของกลไกทางกฎหมายของรัฐบาล

จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่องค์พระมหากษัตริย์จะต้องทรงพร้อมเสมอที่จะปฏิบัติพระราชภาระต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ

 

นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษตั้งข้อสังเกตว่า เป็นไปได้หรือไม่ว่า ในช่วงก่อนหน้าการปฏิวัติทั้งสองครั้งของอังกฤษ นั่นคือ สงครามกลางเมืองอังกฤษที่ลงเอยด้วยความพ่ายแพ้ของพระเจ้าชาร์ลส์ที่หนึ่ง ค.ศ.1649 ซึ่งนักประวัติศาสตร์อังกฤษอย่าง Steve Pincus ถือว่าเป็นการปฏิวัติสมัยใหม่ (the first modern revolution) ครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองทั่วไป

และครั้งที่สองคือ การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ ค.ศ.1688 องค์พระมหากษัตริย์ของอังกฤษในสมัยนั้นปฏิเสธที่จะยอมรับว่ามีความเป็นไปได้ที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ เพราะนั่นคือเท่ากับเปิดโอกาสให้เกิดความรู้สึกถึงความอ่อนแอในการปกครองของพระองค์

โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่อังกฤษยังปกครองภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์ทรงครองราชย์บนพื้นฐานของความเป็นไปได้ในการใช้กำลังในการบังคับใช้กฎหมายตามพระราชอำนาจของพระองค์?