สมชัย ศรีสุทธิยากร | แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

นับหนึ่ง แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

จัดเป็นรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งที่มีประเด็นจับจ้องให้แก้ไขมากที่สุดจนผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายบอกว่า ร่างใหม่ทั้งฉบับอาจจะง่ายกว่าแก้และในขณะเดียวกันก็เป็นรัฐธรรมนูญที่มีกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ยุ่งยากที่สุดมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับใดในประวัติศาสตร์ไทย

ผมกำลังพูดถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่ร่างกันกว่า 8 เดือน ใช้มาเพียง 3 ปีเศษ ก็ก่อปัญหาความไม่ลงตัวมากมายที่ทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลเองก็เห็นร่วมกันว่าเป็นปัญหา

เราไม่มีข้อมูลว่าใช้งบประมาณในการดำเนินการไปเท่าไร แต่สืบค้นได้ว่า การประชุมครั้งแรกของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดนายมีชัย ฤชุพันธุ์ มีขึ้นในวันที่ 6 ตุลาคม 2558 และการประชุมครั้งสุดท้ายเป็นครั้งที่ 501 เป็นวันอังคารที่ 11 กันยายน 2561 เป็นเวลาการทำงานร่วม 3 ปี 501 ครั้ง มีเบี้ยประชุมกรรมการ 20 คน ครั้งละ 6,000 บาท เท่ากับอย่างน้อยคนละ 3 ล้านบาท และครั้งละ 9,000 บาทสำหรับผู้เป็นประธานเท่ากับ 4.5 ล้านบาท

เฉพาะเบี้ยประชุมน่าจะอยู่ราว 60-70 ล้านบาท ไม่รวมค่าใช้จ่ายอื่นๆ เช่น การจัดประชุม สัมมนา ที่พัก ค่าเดินทางต่างๆ

เงินใกล้ 100 ล้านบาทหรือมากกว่านั้น ควรได้ผลผลิตเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีเลิศ กลับกลายเป็นความอัปลักษณ์ที่มีแต่คนเบือนหน้า

ประเด็นมูลเหตุของการแก้ไข

ไม่นับที่มาของรัฐธรรมนูญที่หลายคนปฏิเสธโดยยังไม่ทันดูไส้ในเนื้อหา รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหาอย่างน้อยสามประเด็นที่นำไปสู่การแก้ไข คือ ความไม่เป็นกลาง การสร้างการเมืองที่ไร้เสถียรภาพ และการเป็นปัญหาอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน

ประการแรก เป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นมาเพื่อสร้างความได้เปรียบทางการเมืองให้แก่ผู้มีอำนาจทางการเมือง เช่น การให้มีสมาชิกวุฒิสภาในบทเฉพาะกาลที่มาจากการแต่งตั้งจากหัวหน้า คสช. การให้วุฒิสภามีบทบาทในการร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี การกำหนดให้รูปแบบการเลือกตั้งใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวและวิธีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่ผิดเพี้ยน การให้องค์กรอิสระสิ้นสุดหรืออยู่ต่อตามใจของผู้มีอำนาจ

ประการที่สอง เป็นรัฐธรรมนูญที่นำไปสู่การเมืองไร้เสถียรภาพ สภาผู้แทนประกอบด้วยพรรคการเมืองจำนวนมาก มีพรรคเล็กหนึ่งเสียงนับสิบพรรค เกิดการต่อรองผลประโยชน์ทุกครั้งเมื่อมีประเด็นสำคัญทางการเมือง สมาชิกพรรคสามารถลงมติแตกต่างจากมติพรรค โดยไม่ต้องกลัวขับออกจากพรรค เพราะสามารถหาพรรคใหม่ได้ภายในสามสิบวัน ทำให้ระบบพรรคการเมืองอ่อนแอ

ประการที่สาม เป็นรัฐธรรมนูญที่ก่อปัญหาอุปสรรคในการบริหารราชการแผ่นดิน สร้างความวุ่นวายในการปฏิบัติงานของหน่วยราชการ ในเรื่องยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศที่เป็นกรอบในการปฏิบัติงานและต้องรายงานต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อรายงานต่อรัฐสภาทุกสามเดือน การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่กำหนดโทษการเรียกเงินคืนจากเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอายุความถึงยี่สิบปีหากไปจัดทำโครงการหรืออนุมัติหรือจัดสรรงบประมาณที่เกิดประโยชน์โดยตรงต่อฝ่ายการเมือง (มาตรา 144 วรรคสี่)

ทำให้ระบบงบประมาณแผ่นดินมีลักษณะอนุรักษนิยม ล่าช้า และผลักความรับผิดชอบออกจากตัว

ญัตติร้อน ญัตติเย็น

ประเด็นมูลเหตุหลักข้างต้น นำไปสู่การนับหนึ่งในการเริ่มต้นการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่จะเริ่มขึ้นในการประชุมของรัฐสภาในวันที่ 23-24 กันยายน 2563 นี้ โดยเมื่อพิจารณาจากการเดินเกมของฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน การผลักดันของผู้ชุมนุมภายนอกสภาและประเมินจากท่าทีของสมาชิกวุฒิสภาแล้ว สามารถจัดเรียงประเด็นของเรื่องที่ต้องการแก้ไข จากร้อนไปสู่เย็นได้ดังนี้

อันดับหนึ่ง ร้อนสุด คือ มาตรา 279 ยกเลิกการรับรองความชอบธรรมของประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือเรียกง่ายๆ ว่า เลิกรับรองความชอบธรรมของการทำรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 เปิดโอกาสให้รื้อฟื้นคดี หรือคำสั่ง ม.44 ที่ไม่เป็นธรรมต่างๆ รวมถึงสิ่งที่อาจจะพบในอนาคตข้างหน้าว่ามีการใช้คำสั่งแล้วก่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศได้ การแก้มาตรานี้จึงจัดได้ว่าร้อนที่สุด คือ ยอมกันไม่ได้

อันดับสอง มาตรา 65 และหมวดที่ 16 ทั้งหมวด เป็นการยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติและหมวดการปฏิรูปประเทศทั้งหมวด ที่เป็นข้อจำกัดในการบริหารราชการแผ่นดินและไม่สามารถทำได้ผลจริงในทางปฏิบัติ แต่จะเป็นประเด็นร้อนที่ไม่สามารถยอมได้ เนื่องจากเป็นหน้าตาสำคัญและเป็นเหตุผลของให้มีบทเฉพาะกาลที่พิกลพิการต่างๆ การยกเลิกหมายถึงความล้มเหลวของการบริหารงานตลอด 6 ปีหลังการรัฐประหาร ซึ่งยอมไม่ได้

อันดับสาม มาตรา 269 ยกเลิกวุฒิสภา 250 คน ที่มีที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ตามบทบัญญัติในบทเฉพาะกาล และให้วุฒิสภามีที่มาจากบทบัญญัติตามมาตรา 107 แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นประเด็นทุบกลไกค้ำจุนรัฐบาล และทุบหม้อข้าวของสมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบัน ยอมไม่ได้เช่นกัน

อันดับสี่ มาตรา 272 ยกเลิกอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในการร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี ซึ่งเริ่มจะมีความเห็นแตกเป็นสองแนวทางคือ ยอมได้ เนื่องจากมีกระแสกดดันจากภายนอกสูง และในปัจจุบันรัฐบาลก็มีสมาชิกสภาที่เป็นเสียงสนับสนุนในระดับที่มั่นคงพอสมควรแล้ว ส่วนฝ่ายที่ยังเห็นต่าง ต่างไม่กล้าคลายในเรื่องนี้ก็จะเห็นว่า เป็นการเสี่ยงโดยไม่จำเป็น ยังต้องมีกลไกดังกล่าวเพื่อไว้ใช้เป็นแต้มต่อในช่วงห้าปีแรกตามบทเฉพาะกาล

อันดับห้า มาตรา 270 และมาตรา 271 เป็นมาตราที่คนให้ความสนใจไม่มากนักเกี่ยวกับบทบาทของวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งตามบทเฉพาะกาล ให้มีหน้าที่และอำนาจในการกำกับ ติดตาม เร่งรัดการปฏิรูปประเทศและการทำงานตามยุทธศาสตร์ชาติ และให้มีบทบาทในการประชุมร่วมกับสภาผู้แทนฯ ในกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวกับความผิดต่อหน้าที่ราชการหรือต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ซึ่งฝ่ายที่เห็นว่าสมควรแก้เนื่องจากเห็นว่าการกำกับติดตามนั้นไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิผล และการดำเนินการต่างๆ ควรเป็นกลไกที่เป็นไปตามปกติของรัฐสภา ประเด็นดังกล่าวจึงเหมือนว่าจะแก้หรือไม่แก้ก็ไม่เป็นประเด็นมาก

อันดับหก มาตรา 256 เกี่ยวกับการแก้วิธีการแก้รัฐธรรมนูญ และการให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เกือบทั้งฉบับยกเว้นหมวดหนึ่งและหมวดสองที่ไม่มีปัญหา เป็นการดึงเงื่อนไขยุ่งยากที่ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาร่วมเห็นชอบในวาระหนึ่งและวาระสามออก เหลือเพียงใช้เสียงข้างมากของรัฐสภา และกำหนดเงื่อนไขการทำประชามติเท่าที่จำเป็น จากที่กำหนดให้การแก้วิธีการแก้ต้องทำประชามติ การแก้เกี่ยวกับคุณสมบัติและการทำหน้าที่ขององค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญต้องทำประชามติ ซึ่งเป็นการยุ่งยากเกินจำเป็น ประเด็นดังกล่าวดูเหมือนเริ่มเป็นที่ยอมรับ เพราะการให้มี ส.ส.ร.เป็นการลดกระแสการชุมนุมภายนอก และต้องใช้เวลานับปีกว่ากระบวนการดังกล่าวจะเสร็จสิ้น

ยอม เพื่อซื้อเวลา จึงเหมือนเป็นกลยุทธ์สำคัญที่ win-win ทั้งสองฝ่าย

อันดับเจ็ด มาตรา 83, 85, 90, 91 เป็นกลุ่มมาตราที่อยู่ในส่วนที่ 2 สภาผู้แทนราษฎร ของหมวด 7 รัฐสภา ที่กล่าวถึงจำนวนและที่มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองประเภท คือ แบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อ เป็นการแก้ไขเพื่อกลับไปใช้ระบบการเลือกตั้งแบบบัตรสองใบตามเดิม ด้วยเห็นปัญหาที่เกิดขึ้นจากการคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่ทำให้พรรคที่ชนะการเลือกตั้งแบบเขตจำนวนมากจะไม่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อแม้แต่รายเดียว เช่น กรณีพรรคเพื่อไทย และเกิดปัญหาการคำนวณปัดเศษ ทำให้มีพรรคการเมืองหนึ่งเสียงที่มาจากการปัดเศษถึง 11 พรรค

เมื่อถึงคราวที่พรรครัฐบาลเติบโตเป็นพรรคใหญ่ ความคิดในการแก้ไขจึงเกิดขึ้นจากฝ่ายรัฐบาลเอง ในขณะที่ฝ่ายค้านก็เห็นปัญหาว่าสมควรแก้ไขเช่นกัน

ประเด็นนี้จึงเป็นประเด็นเย็น และน่าจะมีการแก้ไขก่อนการเลือกตั้งทั่วไปครั้งต่อไป ไม่ว่าจะยุบสภาหรือครบวาระ

โบราณเตือนว่า น้ำร้อนปลาเป็น น้ำเย็นปลาตาย คงมีความหมายว่า อย่าสนใจแก้เพียงแค่ประเด็นเย็นที่ไพเราะเสนาะหูแต่อย่างเดียว ประเด็นร้อนที่ไม่เข้าหูของผู้ปกครองสมควรต้องพิจารณาด้วย

เพราะดีไม่ดีจะตายทั้งบ่อ

บทความก่อนหน้านี้ศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์ | ยื้อแก้รัฐธรรมนูญ ประตูสู่หายนะของระบอบประยุทธ์
บทความถัดไปดาวกับดวง ประจำวันเสาร์ที่ 26 กันยายน 2563