อุกฤษฏ์ ปัทมานันท์ : แม่โขงกับอาเซียน

อุกฤษฏ์ ปัทมานันท์

แม่โขงกับอาเซียนต่างก็เป็นภูมิภาค บางส่วนซ้อนทับกัน ในแง่ภูมิศาสตร์เป็นอันเดียวกัน ทว่าบางสถานการณ์ก็แยกออกจากกัน เช่น เรื่องการเมืองระหว่างประเทศด้านอุดมการณ์คอมมิวนิสต์และเสรีประชาธิปไตย ขั้วการเมืองระหว่างนิยมจีนกับนิยมตะวันตก

น่าสนใจประเด็นหลักของภูมิภาคได้แก่ปัญหาทะเลจีนใต้กับปัญหาการจัดการน้ำในลุ่มแม่น้ำโขงกลับใช้การแบ่งแยกง่ายนิดเดียวระหว่างพื้นดินกับทะเล หลายฝ่ายแบ่งแยกว่าเรื่องทะเลอาเซียนถนัดมากกว่าผลงานพื้นดินคือการจัดการน้ำในลุ่มน้ำโขง ในความเป็นจริง เราอาจเรียกว่า แม่โขงเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ก็ได้

ช่างน่าขำและขำไม่ออกในยุคโลกาภิวัตน์และดิจิตอลไลเซชั่น ภูมิศาสตร์กลับมาเป็นข้ออ้างอีกแล้ว

บทความสั้นๆ นี้เสนอให้ทั้งแม่โขงและอาเซียนเป็นอันเดียวกันด้วยเหตุผลบูรณาการของประเทศเล็กมีประโยชน์เพิ่มขึ้น เมื่อมองว่าพื้นดินและทะเลเป็นนิเวศวิทยาเดียวกัน การจัดการประเด็นต่างๆ ย่อมมาจากกรอบหลากหลายขั้วอำนาจอันยังประโยชน์ต่อชาติเล็กๆ

 

อาเซียน

หนึ่งในหน้าที่หลักของอาเซียนคือ ช่วยประเทศต่างๆ ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รักษาความเป็นอิสระท่ามกลางการแข่งขันของชาติมหาอำนาจซึ่งเป็นหนึ่งอย่างของความจริงที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ของภูมิภาค

อาเซียนทำดังนี้

ประการที่หนึ่ง โดยการจัดความสัมพันธ์ท่ามกลางสมาชิกของตนเพื่อลดทอนโอกาสของชาติมหาอำนาจที่แสวงประโยชน์จากประเด็นภายในภูมิภาค

ประการที่สอง ซึ่งเป็นความจริงมากกว่านั่นคือ ผลักดันดุลอำนาจ (balance power) ท่ามกลางชาติมหาอำนาจเพราะชาติเล็กๆ สามารถดำรงความเป็นอิสระได้เพียงเดินตามช่องเล็กๆ ของความสัมพันธ์กับชาติมหาอำนาจ

 

ดุลอำนาจ

ดุลอำนาจที่ว่านี้ไม่ใช่เข้าใจกันเพียงว่าเป็นดุลอำนาจระหว่างสหรัฐอเมริกาและสาธารณรัฐประชาชนจีน ความสัมพันธ์ของทั้งสองมหาอำนาจคือความจริงที่เป็นแก่นกลาง

แต่ความสัมพันธ์ดังกล่าวไม่ใช่ความจริงทั้งหมด

ดุลอำนาจที่อาเซียนแสวงหาคือสนับสนุนนโยบายทุกทิศทาง (Omnidirectional) และหลากหลายขั้วอำนาจ (Multipolar)

ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐอเมริกาและสาธารณรัฐประชาชนจีนยังประกอบด้วยทุกประเทศที่มีผลประโยชน์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่สำคัญที่สุดคือ ญี่ปุ่น อินเดีย ออสเตรเลีย สาธารณรัฐเกาหลี รัสเซียและบางประเทศในยุโรป

ดุลอำนาจจากทุกทิศทุกทางและหลากหลายขั้วอำนาจเพิ่มเติมการจัดพื้นที่เพื่อประเทศเล็กๆ มากกว่าโครงสร้าง 2 ขั้วอำนาจ แม้ว่าขั้วอำนาจทั้งหมดจะมีสถานะที่ไม่เท่ากัน ฟอรัมที่นำโดยอาเซียน เช่น ASEAN Regional Forum (ARF) East Asia Summit, ASEAN Defence Ministers Meeting-plus สำคัญเพราะฟอรัมเหล่านี้ให้ประเทศต่างๆ ที่อยู่นอกเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีเสียงในภูมิภาคของเรา

 

ทะเล

อาเซียนได้ทำอะไรมาแล้วในทะเลดีกว่าที่ทำบนดินหรือภาคพื้นทวีปเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (mainland Southeast asia)

กล่าวคือ สถานการณ์ในทะเลจีนใต้ (South China Sea) น่าสะพรึงกลัว สาธารณรัฐประชาชนจีนยังคงอ้างโดยเปิดเผยและไม่มีฐานทางด้านกฎหมายระหว่างประเทศ เรือชายฝั่งและเรือรบสาธารณรัฐประชาชนจีนมีพฤติกรรมก้าวร้าว แต่สาธารณรัฐประชาชนจีนไม่อาจขัดขวางสหรัฐอเมริกาและพันธมิตรในปฏิบัติการในทะเลจีนใต้ได้

นี่ไม่ใช่เพราะความพยายามของอาเซียน อาเซียนยังคงมีฉันทานุมัติ (consensus) หรือเห็นพ้องต่างกันอย่างเป็นทางการน้อยในทะเลจีนใต้

การปฏิเสธเรื่องเส้นทางทางน้ำเป็นเพียงความกังวลของบางประเทศ การต่อต้านแรงกดดันของสาธารณรัฐประชาชนจีน หลีกเลี่ยงการเจรจาในฟอรัมที่นำโดยอาเซียนทำให้เกิดผลดังกล่าว

 

ภูมิรัฐศาสตร์ของภูมิภาคลุ่มน้ำโขง

ตรงกันข้ามภูมิรัฐศาสตร์ของภูมิภาคลุ่มน้ำโขงทำให้เสียเปรียบสำหรับประเทศอาเซียนที่อาศัยอยู่บนฝั่งแม่น้ำ การควบคุม ต้นน้ำ แม่โขงและเขื่อนต่างๆ ได้สร้างและกำลังสร้างความเหนือกว่าอย่างสำคัญแก่สาธารณรัฐประชาชนจีน นี่ต้องเป็นความกังวลของอาเซียนทั้งหมด ถ้าสาธารณรัฐประชาชนจีนคุมอาเซียนได้ครึ่งหนึ่ง คือ กัมพูชา สปป.ลาว เวียดนาม เมียนมา ไทยหรือประเทศในลุ่มน้ำโขง หรือ 5 ประเทศของอาเซียน ดังนั้น ประเด็น centrality ของอาเซียนถูกตั้งคำถามแล้ว

องค์กรภูมิภาคและฟอรัมต่างๆ ไม่สนับสนุนดุลอำนาจแบบทุกทิศทุกทางและหลากหลายขั้วอำนาจที่ดำรงอยู่ในฟอรัมที่นำโดยอาเซียน พวกเขาจัดการความสัมพันธ์อย่างไรระหว่างรัฐอาเซียนที่อาศัยอยู่ริมแม่น้ำซึ่งโครงการของเขื่อนต่างๆ ของพวกเขาเป็นสาขาต่างๆ (tributaries) ของแม่น้ำโขงมีแนวโน้มคุกคามแต่ละประเทศเพราะเป็นเขื่อนของสาธารณรัฐประชาชนจีน (คือจีนทั้งสร้างและใช้ประโยชน์เอง)

ประเด็นภูมิรัฐศาสตร์หลักเกือบทั้งหมดขององค์กรต่างๆ ของแม่โขงคือ การจัดการน้ำ ผลกระทบนี้สำคัญโดยเฉพาะความมั่นคงทางอาหาร คณะกรรมการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission-MRC) ทำเรื่องการจัดการน้ำ แต่สาธารณรัฐประชาชนจีนไม่ได้เป็นสมาชิกและคณะกรรมการไม่มีอำนาจในทางปฏิบัติ

ฟอรัมที่กระตือรือร้นที่สุดคือ Lancang-Mekong Cooperation-LMC ครอบงำโดยสาธารณรัฐประชาชนจีน ปักกิ่งใช้ LMC และอันใหม่คือ International Land-Sea Trade Corridor ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของข้อริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งถนน (Belt and Road Initiative-BRI) เชื่อมโยงตะวันตกของสาธารณรัฐประชาชนจีนกับอาเซียน

เรื่องพื้นดินกับทะเล กลับมาให้ต้องวิเคราะห์อีกแล้ว สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น สาธารณรัฐเกาหลีและออสเตรเลียมีผลประโยชน์ในภูมิภาคแม่น้ำโขง อินเดียคือมหาอำนาจในภาคพื้นทวีป (Continental) ข้อจำกัดต่างๆ ทางภูมิศาสตร์และลำดับความสำคัญของตน ประเทศเหล่านี้แสดงบทบาทรองจากสาธารณรัฐประชาชนจีน

แต่ถ้าพวกเขาประสานความพยายามมากกว่านี้และด้วยศักยภาพร่วมกัน ทะเลจีนใต้แม้ยังไม่ใช่ดุลอำนาจหลากหลายขั้วอำนาจก็สามารถสร้างการจัดการพื้นที่ให้กับอาเซียนได้

แต่อาเซียนไม่สามารถคาดการณ์ประเทศเหล่านี้ให้ประสานกันมากขึ้น หรือเข้ามาเกี่ยวข้องกับภูมิภาคแม่น้ำโขงได้ ดังนั้น ถ้าอาเซียนทั้งหมดไม่ทำในภูมิภาคแม่น้ำโขง ใครจะทำ?

ขนาดและความต่อเนื่องจะให้อิทธิพลอย่างสำคัญแก่สาธารณรัฐประชาชนจีนในภาคพื้นดิน นี่เป็นความจริง แต่ความต้องการของอาเซียนไม่ใช่ไม่มีความหวังเลย ประเทศเล็กดำเนินการกับประเทศใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับหลายๆ ประเทศมีความเป็นไปได้

มี 3 อย่างที่อาเซียนทำร่วมกันได้

 

ประการที่ 1 ก้าวต่อไปของ ASEAN Economic Community-AEC และการปฏิรูปเศรษฐกิจของชาติทำร่วมกัน บทบาทของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างน้อยเป็นทางเลือกหนึ่งของสาธารณรัฐประชาชนจีนในแง่เป็นซัพพลายเชนโลก ในทางภูมิรัฐศาสตร์ ความสำคัญของ AEC และการปฏิรูปทางเศรษฐกิจจะเป็นจุดสำคัญดึงมหาอำนาจอื่นๆ ผูกพันกับภูมิภาคนี้จะอนุญาตให้อาเซียนได้ประโยชน์จากความใกล้เคียงกับสาธารณรัฐประชาชนจีน ในขณะที่ลดความเสี่ยงเรื่อง ความเป็นอิสระของแต่ละประเทศ

ประการที่ 2 อาเซียนควรแสดงบทบาทนำสถาปนาความเหนียวแน่นในแนวทาง อาเซียนเป็นคู่เจรจาระหว่างภูมิภาคและมหาสมุทรเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อาเซียนควรผลักดันพวกเขาให้มองเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นโรงมหรสพทางยุทธศาสตร์

ประการที่ 3 ที่สำคัญที่สุด ความตกลงพหุภาคีและทวิภาคีในภูมิภาคลุ่มน้ำโขงควรจัดวางอยู่ในกรอบใหญ่ของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะการจัดการน้ำ The UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses เป็นกรอบ แต่ในอาเซียนมีเพียงเวียดนามเท่านั้นที่อยู่ในกรอบกฎหมายอันนี้ สมาชิกอาเซียนอื่นๆ ในประเทศที่อาศัยอยู่ริมแม่น้ำโขงยังเฉยๆ กับเรื่องนี้

เมื่อมองแม่โขงกับอาเซียนเป็นสิ่งเดียวกัน พลังของชาติเล็กจะมีพลังมากขึ้น

บทความก่อนหน้านี้หมอสุภัทร โพสต์’คำขอโทษจากหัวใจ’เคยร่วมม็อบกปปส. ยันเป็นอีกหนึ่งพลังขบวนการนักศึกษา
บทความถัดไปการะเกต์ ศรีปริญญาศิลป์ : ทวีปที่สาบสูญ แต่ดูเถอะสักวันอันยาวไกล