ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (13) : ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ.2475-ปัจจุบัน

ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงความเหมือนและความต่างในประเด็นเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ระหว่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกับฉบับก่อนๆ ไปบ้างแล้ว

คราวนี้จะขอกล่าวถึงความแตกต่างที่ค้างไว้

นั่นคือ ในมาตรา 17 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันส่งผลให้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2560 และฉบับอื่นๆ ก่อนหน้านั้น

โดยมาตรา 17 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีความว่า

“ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจําเป็นสมควรแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะ ตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ แล้วแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นขึ้นเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์”

แต่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2560 และฉบับอื่นๆ ก่อนหน้านั้นมิได้วางเงื่อนไขให้คณะองคมนตรีมีอำนาจพิจารณาเสนอชื่อบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ หากคณะองคมนตรีเห็นว่ามีความจำเป็น

ดังนั้น ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2560 หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ และพระองค์ “ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือ…ทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ด้วยเหตุใดก็ตาม” เมื่อเกิดความจำเป็น ก็จะไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

 

แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้วางเงื่อนไขไว้ว่า หากพระมหากษัตริย์ “มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น” ดังนั้น ในกรณีพระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตาม “ตามมาตรา 16 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น” และคณะองคมนตรีเห็นความจำเป็นสมควรแต่งตั้ง ก็สามารถกระทำได้

แต่กระนั้น ก็มิใช่ว่าคณะองคมนตรีจะเสนอชื่อใครก็ได้

แต่จะต้องเป็นบุคคล “ตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้ว”

ในแง่นี้ ทำให้ประเด็นการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์แตกต่างและมีความชัดเจนขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ

เพราะกำหนดไว้ว่า เมื่อคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นความจำเป็นต้องแต่งตั้งบุคคลใดคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จะต้องเป็นบุคคลหรือคณะบุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงกำหนดไว้ก่อนแล้ว

ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2490 ที่กำหนดไว้ในมาตรา 10 ว่า

“ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที”

จะพบว่า รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2490 ให้อำนาจคณะอภิรัฐมนตรีทั้งคณะเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้

การกำหนดไว้ชัดเจนว่า บุคคลใดคนหนึ่งหรือหลายคนที่คณะองคมนตรีแต่งตั้งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จะต้องเป็นบุคคลหรือคณะบุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงกำหนดไว้ก่อนแล้ว เป็นเงื่อนไขที่สมเหตุสมผล

ถึงแม้ว่าก่อนหน้ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไม่ได้กำหนดเงื่อนไขชัดเจนเช่นนี้ เพราะบุคคลหรือคณะบุคคลที่จะมาทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็สมควรที่จะต้องเป็นบุคคลหรือคณะบุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงวางพระราชหฤทัย

และถือว่าเป็นการรอบคอบหากพระมหากษัตริย์จะกำหนดรายชื่อบุคคลหรือคณะบุคคลล่วงหน้าไว้

 

อีกทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังกำหนดเงื่อนไขไว้เหมือนกับรัฐธรรมนูญก่อนหน้านี้ ยกเว้นฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2560 นั่นมาตรา 18 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดไว้ว่า “ในระหว่างที่ไม่มีผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 17 ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อนในกรณีที่ผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 16 หรือมาตรา 17 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ให้ประธานองคมนตรีทําหน้าที่ผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน” ส่งผลให้โอกาสที่จะปราศจากซึ่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในสถานการณ์จำเป็นในความเห็นของคณะองคมนตรีเป็นไปได้ยาก

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้วางเงื่อนไขบางประการที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ทั้งหมด ยกเว้นฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2560 เงื่อนไขที่ว่านี้คือ ในกรณีที่พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ และไม่ได้ทรงแต่งตั้งบุคคลหรือคณะบุคคลเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ นั่นหมายถึงประเทศไทยจะอยู่ในสภาวะที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ยามที่พระมหากษัตริย์ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้

และสภาวะนี้อาจจะกลายเป็นสภาวะที่เกิดขึ้นได้ตามรัฐธรรมนูญ

 

แต่จะแตกต่างจากปี พ.ศ.2537 ที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช เสด็จเยือนประเทศเพื่อนบ้านที่ใกล้ที่สุดของไทย นั่นคือ สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวในเดือนเมษายนเป็นเวลาเพียง 2 วันโดยมิได้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 ที่กำหนดไว้ในมาตรา 16 ว่า ในกรณีที่พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”

แต่ในปี พ.ศ.2537 มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะที่ทรงเสด็จเยือนสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว

ขณะเดียวกัน ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 ก็ได้กำหนดไว้ในมาตรา 17 ว่า “ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 ก็ดี ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่นใดก็ดี ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์”

แต่ในกรณีการเสด็จเยือนสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวในเดือนเมษายน พ.ศ.2537 พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และคณะองคมนตรีในขณะนั้นก็มิได้ใช้อำนาจตามมาตรา 17 ในการเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรให้ดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

แม้ว่าการที่คณะองคมนตรีไม่ได้เสนอชื่อตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 17 ย่อมจะขัดต่อรัฐธรรมนูญขณะนั้นอย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติ คณะองคมนตรีในขณะนั้นอาจไม่เห็นเหตุผลความจำเป็น (practical reason) ที่จะต้องเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรให้ดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ดังนั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงกำหนดชัดเจนไว้ให้อำนาจคณะองคมนตรีพิจารณาว่ามีความจำเป็นหรือไม่ในการเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคน “ตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้ว” เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ มาตราดังกล่าวนี้จึงให้หลักประกันว่า แม้นจะไม่มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยองค์พระมหากษัตริย์ แต่ถ้าคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นความจำเป็น ก็จะต้องเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคน “ตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้ว” ไว้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ในคราวหน้า ผู้เขียนจักได้กล่าวถึงข้อสังเกตของ Sir David Keir ต่อเงื่อนไขความจำเป็นในการบริหารพระราชภาระ (หน้าที่) ของสถาบันพระมหากษัตริย์ของอังกฤษ