ปิยบุตร แสงกนกกุล : ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาปฏิวัติฝรั่งเศส (6)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

คลิกอ่านตอนที่ผ่านมาทั้งหมด

หากพิจารณาประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองฝรั่งเศสแล้ว พบว่าความเปลี่ยนแปลงหลายกรณีที่ผู้ก่อการปฏิวัติฝรั่งเศศได้นำพามานั้น ไม่ใช่เรื่องใหม่เอี่ยมอย่างแท้จริง

ในหลายเรื่อง กษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้พยายามริเริ่มมาแล้ว แต่ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะถูกขัดขวางจากพวกขุนนางบ้าง พวกพระบ้าง

เมื่อปฏิวัติฝรั่งเศสเกิดขึ้น คณะปฏิวัติก็มีความคิดกุศโลบายไม่แตกต่างจากกษัตริย์สมัยระบบเก่า จึงได้นำแนวทางเหล่านั้นกลับมาปัดฝุ่นทำใหม่

เช่น การสร้างรัฐฝรั่งเศสให้เป็นปึกแผ่นรวมศูนย์

การสร้างระบบกฎหมายและระบบศาลแบบเดียวกันทั่วประเทศ

การทำประเทศให้เป็นเอกภาพผ่านการใช้ภาษาเดียวกัน เป็นต้น

ภายหลังใช้เวลานานเกือบ 200 ปี รัฐฝรั่งเศสก็กลายเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างสมบูรณ์ในรัชสมัยของกษัตริย์หลุยส์ XIV กษัตริย์สามารถบั่นทอนอำนาจของศาสนจักรและระบบฟิวดัลได้

อย่างไรก็ตาม แม้กษัตริย์รวมศูนย์อำนาจทางการเมืองได้สำเร็จ แต่กลับไม่สามารถสร้างความเป็นเอกภาพในเรื่องการศาลและระบบกฎหมาย

โดยเฉพาะอย่างยิ่งกษัตริย์ไม่อาจกำจัดบทบาทของศาลปาร์เลอมองต์ได้

 

ศาลปาร์เลอมองต์มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในฐานะเป็นศาลอุทธรณ์และศาลสูง นอกจากนี้ ในฐานะที่เป็นศาลสุดท้าย

ศาลปาร์เลอมองต์จึงมีบทบาทในการจัดกลุ่มคำพิพากษาให้เป็นระบบ และควบคุมความชอบด้วยกฎหมายและความสอดคล้องกันตามลำดับชั้นของกฎหมายระหว่างพระบรมราชโองการ พระราชกำหนด พระราชบัญญัติ กฎหมายประเพณี และกฎเกณฑ์อื่นๆ

อย่างไรก็ตาม กษัตริย์ในฐานะองค์อธิปัตย์ ยังมีอำนาจไม่เห็นด้วยกับศาลปาร์เลอมองต์ได้ ด้วยการดึงเรื่องที่อยู่ในอำนาจของศาลปาร์เลอมองต์มาพิจารณาเอง

กรณีดังกล่าว ศาลปาร์เลอมองต์อาจใช้สิทธิคัดค้าน (Droit de remontrance) ด้วยการตรวจสอบว่าพระบรมราชโองการหรือพระบรมราชวินิจฉัยของกษัตริย์มีความสอดคล้องกันกับคำพิพากษาบรรทัดฐาน กฎหมายจารีตประเพณี และหลักกฎหมายทั่วไปหรือไม่

เมื่อศาลปาร์เลอมองต์ได้ดำเนินการอย่างต่อเนื่องและยาวนาน ความเข้มแข็งและความเป็นอิสระขององค์กรก็เริ่มมีมากขึ้น มีกฎหมายรับรองความเป็นอิสระแก่ผู้พิพากษาศาลปาร์เลอมองต์ เช่น ห้ามโยกย้ายผู้พิพากษา เป็นต้น

ในบางรัชสมัยที่กษัตริย์ไม่เข้มแข็ง ศาลปาร์เลอมองต์เริ่มแยกตัวเป็นเอกเทศออกจากราชสำนัก และขัดขวางการดำเนินนโยบายของราชสำนัก

ด้วยเหตุนี้ราชสำนักจึงหาทางตอบโต้ด้วยการจัดตั้งศาลพิเศษเฉพาะเรื่องเฉพาะราวขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อดึงอำนาจจากศาลปาร์เลอมองต์

 

ในปลายรัชสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 13 ต่อต้นรัชสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 กษัตริย์เริ่มมีพระราชอำนาจและบารมีมาก จึงกล้าสั่งห้ามมิให้ศาลปาร์เลอมองต์ใช้สิทธิคัดค้าน (Droit de remontrance) พระบรมราชโองการหรือพระบรมราชวินิจฉัยก่อนมีผลใช้บังคับ

พระเจ้าหลุยส์ที่ 13 โดยคำแนะนำของ Richelieu ขุนนางผู้มากอำนาจและบารมี ได้ทรงประกาศพระบรมราชโองการ Saint-germain ลงวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 1641 ความว่า “ห้ามมิให้ศาลปาร์เลอมองต์มีเขตอำนาจในคดีที่อาจเกี่ยวกับรัฐ การบริหารราชการแผ่นดิน หรือรัฐบาล ซึ่งเราสงวนไว้ให้กับคนของเราเท่านั้น เพราะศาลต่างๆ จัดตั้งขึ้นเพื่ออำนวยความยุติธรรมแก่พสกนิกรของเราเท่านั้น ไม่ใช่เรา”

ในรัชสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 ก็ยังคงดำเนินการตามพระบรมราชโองการ Saint-germain การฟ้องโต้แย้งส่วนราชการและบรรดาข้าราชการทั้งหลายจึงต้องกระทำภายในส่วนราชการด้วยกัน โดยสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของกษัตริย์ (Conseil du Roi) มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาข้อพิพาทเหล่านั้น

การดำเนินการดังกล่าวได้ผลเป็นที่น่าพอใจพอสมควรเพราะมีการตรากฎเกณฑ์วิธีพิจารณาไว้โดยพระราชกำหนดลงวันที่ 28 มิถุนายน 1738 ซึ่งยกร่างโดยมหาเสนาบดี Aguessau

 

ในรัชสมัยของพระเจ้าหลุยส์ที่ 15 ศาลปาร์เลอมองต์เริ่มกลับมามีบทบาทอีกครั้งหนึ่ง นับตั้งแต่ปี 1750 ราชสำนักมีนโยบายปฏิรูปในหลายๆ เรื่องเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจและสังคม แต่ศาลปาร์เลอมองต์ก็ขัดขวางนโยบายดังกล่าวเสมอมา โดยเฉพาะนโยบายปฏิรูประบบภาษีให้มีความเสมอภาคและเป็นธรรมยิ่งขึ้น พระเจ้าหลุยส์ที่ 15 เล็งเห็นอุปสรรคเหล่านี้ พระองค์จึงพยายามจำกัดอำนาจของศาลปาร์เลอมองต์

ในปี 1771 มีความพยายามปฏิรูปศาลอีกครั้ง ภายใต้การนำของ Maupeou เขาต้องการยุบเลิกศาลที่มีจำนวนมากและซ้ำซ้อนกันเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้องการยุบเลิกศาลปาร์เลอมองต์ที่กีดขวางการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลและราชสำนัก

แต่ในท้ายที่สุดความพยายามนี้ก็ถูกต่อต้านจากกลุ่มขุนนางและผู้พิพากษาสายอนุรักษนิยม

ช่วงทศวรรษท้ายๆ ในรัชสมัยของพระเจ้าหลุยส์ที่ 16 พระองค์ทรงกลับไปเป็นมิตรกับศาลปาร์เลอมองต์

และในท้ายที่สุด ศาลปาร์เลอมองต์ก็กลายเป็น “เหยื่อ” แรกๆ ของการปฏิวัติ 1789

 

หลังปฏิวัติ 14 กรกฎาคม 1789 สำเร็จ สิ่งแรกๆ ที่คณะปฏิวัติต้องการทำโดยทันที คือ การลดอำนาจของศาลทั้งหลาย

ไม่เพียงแต่ห้ามองค์กรตุลาการตัดสินคดีวางกฎเกณฑ์ราวกับเป็นองค์กรนิติบัญญัติ แต่ยังต้องการห้ามองค์กรตุลาการเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินด้วย

ในการประชุมสภาแห่งชาติเมื่อเดือนมีนาคม 1790 มีการถกเถียงกันว่าสมควรให้องค์กรตุลาการมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินหรือคดีปกครองต่อไปหรือไม่

ฝ่ายหนึ่ง นำโดย Chabroud เห็นว่าควรใช้ระบบศาลเดี่ยวเพื่อมิให้เกิดความยุ่งยากในการแบ่งแยกเขตอำนาจศาล

อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า ไม่ควรให้ศาลมีเขตอำนาจพิจารณาคดีปกครอง

Thouret กล่าวว่า “หนึ่งในการใช้อำนาจตุลาการโดยมิชอบในฝรั่งเศส คือ การสับสนในการใช้อำนาจของตนเข้าไปปะปนและไม่สอดคล้องกับอำนาจอื่น อำนาจตุลาการเป็นคู่ปรปักษ์กับอำนาจบริหาร รบกวนการดำเนินการของฝ่ายปกครอง หยุดการขับเคลื่อนและสร้างความกังวลใจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง”

ส่วน Desmeuniers ยืนยันว่า “ข้าพเจ้ามองเห็นถึงความเลวร้าย หากว่าศาลเข้ามาแทรกแซงยุ่งเกี่ยวในทุกคดี”

คณะผู้ก่อการปฏิวัติและสภาแห่งชาติพยายามตีความหลักการแบ่งแยกอำนาจเสียใหม่ เพื่อนำมาอ้างไม่ให้องค์กรตุลาการเข้ามาเกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศ โดยยึดถือว่า หลักการแบ่งแยกอำนาจเรียกร้องให้มีการแยกอำนาจบริหารออกจากอำนาจตุลาการอย่างเด็ดขาด

นอกจากองค์กรตุลาการไม่มีอำนาจเข้ามาแทรกแซงการบริหารในเชิงรุกหรือ “ทำแทน” ฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองแล้ว ในเชิงรับอย่างเช่น การตรวจสอบหรือวินิจฉัยคดีปกครอง องค์กรตุลาการก็ไม่มีอำนาจเช่นกัน เพราะ “การตัดสินฝ่ายปกครอง ถือเป็นเรื่องในทางปกครอง” (Juger l”administration, c”est encore administrer) ไม่ใช่เรื่องในทางตุลาการ

การป้องกันไม่ให้ศาลปาร์เลอมองต์เข้ามาข้องเกี่ยวกับการบริหารประเทศ เพราะคณะผู้ก่อการปฏิวัติเล็งเห็นว่าศาลปาร์เลอมองต์เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายบริหารประเทศ และมีทัศนคติที่เป็นปฏิปักษ์ต่ออุดมการณ์ปฏิวัติ 1789 จากผลงานในสมัยระบอบเก่า พิสูจน์ได้ว่าศาลปาร์เลอมองต์มักขัดขวางการปฏิรูปในเรื่องต่างๆ อยู่บ่อยครั้ง

หากปล่อยให้ศาลปาร์เลอมองต์มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีปกครอง ก็อาจส่งผลกระทบต่อการดำเนินการต่อเนื่องจากการปฏิวัติได้ นอกจากนี้ การยุบศาลปาร์เลอมองต์ที่กระจัดกระจายไปทั่วประเทศนี้ ยังช่วยทำให้ระบบศาลและระบบกฎหมายของฝรั่งเศสเป็นเอกภาพด้วย

 

คณะปฏิวัติตัดสินใจให้คดีปกครองทั้งหลายอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองด้วยกันเองที่จะพิจารณาวินิจฉัย โดยออกรัฐบัญญัติ ลงวันที่ 16-24 สิงหาคม 1790 ซึ่งมีมาตราเดียวกำหนดว่า “หน้าที่ในทางตุลาการแยกออกและจะยังคงแยกตลอดไปจากหน้าที่ในทางปกครอง ผู้พิพากษาไม่อาจรบกวนเรื่องใดที่เป็นการดำเนินการขององค์กรฝ่ายปกครอง และไม่อาจเรียกเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมาศาลเพื่อประโยชน์ในการทำหน้าที่ในทางตุลาการได้”

จากนั้นมีรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 5 เดือน fructidor ปีที่ 3 ของสาธารณรัฐ ตามมาตอกย้ำหลักการดังกล่าวอีกว่า “ยังคงป้องกันอยู่ต่อไป มิให้ศาลมีเขตอำนาจเหนือการกระทำของฝ่ายปกครอง” เป็นอันว่าคณะปฏิวัติได้ “ลบ” อำนาจวินิจฉัยคดีปกครองของศาลปาร์เลอมองต์ และ “ดึง” อำนาจนั้นมาให้ฝ่ายบริหาร

เมื่อนโปเลียนโบนาปาร์ตขึ้นสู่อำนาจในปี 1799 เขาได้สร้างองค์กรขึ้นใหม่ในชื่อ “สภาแห่งรัฐ” (Conseil d”Etat) โดยรับอิทธิพลจากสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของกษัตริย์ (Conseil du Roi) ในสมัยระบบเก่า

รัฐธรรมนูญปีที่ VIII แห่งสาธารณรัฐ หรือปี 1799 มาตรา 52 บัญญัติว่า “ภายใต้การอำนวยการของกงสุล สภาแห่งรัฐมีหน้าที่ในการยกร่างรัฐบัญญัติและการยกร่างกฎ และแก้ไขปัญหาความยุ่งยากซึ่งอยู่ในขอบเขตทางปกครอง”

จากบทบัญญัติดังกล่าว มีการแปลความให้สภาแห่งรัฐมีอำนาจหน้าที่ใน 3 บทบาท ได้แก่ ในทางนิติบัญญัติ (ยกร่างรัฐบัญญัติ) ในทางปกครอง (ยกร่างกฎในทางปกครอง และให้คำปรึกษาราชการแผ่นดินแก่รัฐบาล) ในทางตุลาการ (วินิจฉัยข้อพิพาททางปกครอง)

การยุบศาลปาร์เลอมองต์ทิ้ง การสร้างระบบศาลและระบบกฎหมายให้เป็นเอกภาพ ตลอดจนการตั้ง Conseil d”Etat ขึ้น ทั้งหลายเหล่านี้ คือ วิธีการในการสร้างรัฐให้เป็นหนึ่งเดียว อำนาจการตัดสินใจรวมศูนย์อยู่ที่รัฐส่วนกลาง

ซึ่งกษัตริย์ในสมัยระบบเก่าเพียรพยายามทำมาอย่างช้านาน แต่ไม่สำเร็จ สุดท้าย เรื่องเหล่านี้กลับมาสำเร็จได้ด้วยการปฏิวัติฝรั่งเศสนี่เอง

บทความก่อนหน้านี้วิกฤติศตวรรษที่21 : มองโลกปี 2017 และหลังจากนั้น : ท่วงทำนองส่วนตัวทรัมป์
บทความถัดไปอรุณ วัชระสวัสดิ์ : Valentine Thailand 2016