รัชกาลที่ 4 เล็งเห็นถึงภัยคุกคามจากลัทธิล่าอาณานิคมของตะวันตกและความจำเป็นในการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศ จึงต้องการปรับปรุงระบบการปกครอง ระบบการศึกษา

ดังนั้น จึงส่งเชื้อพระวงศ์หลายพระองค์ไปศึกษาในประเทศยุโรป และนี่เป็นจุดเริ่มต้นของการได้รับอิทธิพลทางความคิดที่ก้าวหน้า ซึ่งได้ส่งผลสะท้อนกลับมายังประเทศสยาม

พ.ศ.2427 มีการเคลื่อนไหวของกลุ่มปฏิรูป ร.ศ.103 จากสถานทูตไทย ที่ลอนดอน

พระเจ้าน้องยาเธอและข้าราชการสถานทูตได้ทำหนังสือกราบบังคมทูลขอให้เปลี่ยนแปลงบ้านเมืองเพื่อตั้งรับการรุกรานของมหาอำนาจอย่างรวดเร็ว โดยได้ส่งหนังสือลงวันที่ 8 มกราคม 2428 มีผู้ร่วมลงนามในหนังสือรวม 11 ท่าน เช่น

1. พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระนเรศวรฤทธิ์ พระราชโอรสลำดับที่ 17 ของ ร.4

2. พระองค์เจ้าโสณบัณฑิต พระราชโอรสลำดับที่ 61 ของ ร.4

3. พระองค์เจ้าสวัสดิ์โสภณ พระราชโอรสลำดับที่ 15 ของ ร.4

4. พระองค์เจ้าปฤษฎางค์ พระราชโอรส ร.3 เป็นราชทูตไทยประจำลอนดอน

และข้าราชการประจำสถานทูตอีก 7 ท่าน

เนื้อหาในหนังสือกราบบังคมทูลคือ ภัยอันตรายจากลัทธิล่าเมืองขึ้นจะมาถึงกรุงสยามแล้ว การที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นอันตรายต้องอาศัยการเปลี่ยนแปลงทำนุบำรุงบ้านเมืองอย่างรวดเร็ว

ข้อเสนอที่มองการณ์ไกล ล่วงหน้า 100 ปี

ในหนังสือกราบบังคมทูล ได้เสนอว่าควรจัดการบ้านเมืองตามแบบยุโรป ดังนี้

1. ให้เปลี่ยนการปกครองจาก Absolute Monarchy ให้เป็นการปกครองที่เรียกว่า Constitutional Monarchy ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงเป็นประธานของบ้านเมือง มีข้าราชการรับสนองพระบรมราชโองการ เหมือนสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุกพระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการเองทั่วไปทุกอย่าง

2. การทำนุบำรุงแผ่นดินต้องมีพวก cabinet รับผิดชอบ และต้องมีพระราชประเพณีจัดสืบสันตติวงศ์ให้เป็นที่รู้ทั่วกัน เมื่อถึงคราวเปลี่ยนแผ่นดินจะได้ไม่ยุ่งยาก และป้องกันไม่ให้ผู้ใดคิดหาอำนาจเพื่อตัวเองด้วย

3. ต้องหาทางป้องกันคอร์รัปชั่นให้ข้าราชการมีเงินเดือนพอใช้ตามฐานานุรูป

4. ต้องให้ประชาชนมีความสุขเสมอกันมีกฎหมายให้ความยุติธรรมแก่ประชาชนทั่วไป

5. ให้เปลี่ยนแปลงแก้ไขขนบธรรมเนียม และกฎหมายที่ใช้ไม่ได้ที่กีดขวางความเจริญของบ้านเมือง

6. ให้มีเสรีภาพในทางความคิดเห็น และให้แสดงออกได้ในที่ประชุมหรือในหนังสือพิมพ์ การพูดไม่จริงจะต้องมีโทษตามกฎหมาย

7. ข้าราชการทุกระดับชั้นต้องเลือกเอาคนที่มีความรู้ มีความประพฤติดี อายุ 20 ขึ้นไป ผู้ที่เคยทำชั่วถูกถอดยศศักดิ์ หรือเคยประพฤติผิดกฎหมาย ไม่ควรรับเข้ารับราชการอีก และถ้าได้ข้าราชการที่รู้ขนบธรรมเนียมยุโรปได้ยิ่งดี

กำเนิดองคมนตรี

สําหรับรัชกาลที่ 5 ทรงปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินมาตั้งแต่ พ.ศ.2417

ตั้ง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) มีสมาชิกเป็นผู้มีบรรดาศักดิ์ชั้นพระยา 12 นาย ทำหน้าที่ประชุมปรึกษาข้อราชการและออกพระราชกำหนดกฎหมายตามพระบรมราชโองการ หรืออาจจะกราบบังคมทูลเสนอความคิดเห็นในการออกกฎหมายใหม่

ตั้ง สภาที่ปรึกษาในพระองค์ (Privy Council) สมาชิกของสภานี้คือ พระบรมวงศานุวงศ์ และข้าราชการระดับต่างๆ มี 49 นาย ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาข้อราชการ และเสนอความคิดเห็นต่างๆ ซึ่งอาจจะนำไปอภิปรายในสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

แต่ปรากฏว่า สมาชิกทั้งสองสภาไม่ค่อยได้แสดงความคิดเห็นตามวิถีทางอันควร อาจเป็นเพราะขาดความรู้ความสามารถ และหรือไม่กล้าที่จะออกความคิดเห็น รัชกาลที่ 5 จึงมองว่า ยังไม่พร้อม

การเรียกร้องให้มีรัฐบาลและรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายปกครองประเทศตามความหมายของระบอบประชาธิปไตย ของกลุ่มปฏิรูป ร.ศ. 103 จึงยังไม่เกิดขึ้นในช่วงเวลานั้น แต่ก็มีการปฏิรูปการบริหารราชการครั้งใหญ่

ในสมัยรัชกาลที่ 6 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงบัญญัติคำว่า “องคมนตรี” ขึ้นใช้แทน “ที่ปรึกษาในพระองค์” มีการตั้งองคมนตรีขึ้นใหม่ตามพระราชอัธยาศัย เป็นประจำทุกปี ทำให้มีจำนวนมากถึง 233 คน และอยู่ในตำแหน่งไปจนสิ้นรัชกาล

ครั้นถึงสมัยรัชกาลที่ 7 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เนื่องจากองคมนตรีมีจำนวนมาก ไม่สะดวกในการเรียกประชุม จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งสภากรรมการองคมนตรีขึ้น ตามพระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ.2470 และทรงคัดเลือกองคมนตรีที่ทรงคุณวุฒิในด้านต่างๆ จำนวน 40 คนเข้ามาเป็นกรรมการองคมนตรี เพื่อทำหน้าที่ประชุมปรึกษาหารือข้อราชการตามแต่จะโปรดเกล้าฯ พระราชทานลงมาให้ปรึกษา

จนกระทั่งมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 จึงได้มีการประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ.2470 ทำให้ตำแหน่งองคมนตรีและสภากรรมการองคมนตรีหมดไป

สรุปว่าในปลายยุค Absolute Monarchy แม้ยังไม่เป็นประชาธิปไตย แต่ก็มีการพัฒนาการบริหาร ทำให้บทบาทองคมนตรีมีมากขึ้น

องคมนตรี ในยุคประชาธิปไตย
แบบ Constitutional Monarchy

หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 ไม่มีสถานะขององคมนตรีแต่อย่างใด รวมถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช 2489

วันที่ 9 มิถุนายน 2489 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล สวรรคต รัฐบาลประกาศให้ สมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภูมิพลอดุลยเดช ขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์ เป็นรัชกาลที่ 9 ขณะนั้นมีพระชนมายุเพียง 19 พรรษาเท่านั้น ยังไม่บรรลุนิติภาวะ รัชกาลที่ 9 เสด็จกลับประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2489 และเข้าศึกษาต่อในมหาวิทยาลัยโลซานน์

8 พฤศจิกายน 2490 เกิดการรัฐประหาร 2490 โดยกลุ่มทหารที่นำโดย พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ด้วยเหตุผลด้านการทุจริตของรัฐบาล และปัญหาเรื่องกรณีสวรรคตรัชกาลที่ 8 นายปรีดี พนมยงค์ และ พลเรือตรีถวัลย์ ต้องลี้ภัยออกนอกประเทศ

จากนั้นคณะทหารแห่งชาติ จึงให้ นายควง อภัยวงศ์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งคณะทหารแห่งชาติได้ตั้งสภาขึ้นมา ใช้ชื่อว่า “คณะรัฐมนตรีสภา” และจัดการเลือกตั้งขึ้นในวันที่ 29 มกราคม พ.ศ.2491 พรรคประชาธิปัตย์ได้คะแนนเสียงข้างมาก นายควง อภัยวงศ์ จึงดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อเป็นครั้งที่สอง

แต่ในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ.2491 คณะนายทหารก็ได้ทำการบังคับให้นายควงลาออก และแต่งตั้ง จอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรีแทน นายควง อภัยวงศ์ ซึ่งได้เป็นนายกฯ ถึงสองสมัย ในเวลาเกือบ 5 เดือน

ผลพวงจากการรัฐประหาร 2490 คือ รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2490 ซึ่งในหมวดพระมหากษัตริย์ มีการตั้ง…องคมนตรี ขึ้นมาอีกครั้งเพื่อความเหมาะสมของสถานการณ์

แต่ใช้คำว่า “อภิรัฐมนตรี”

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
(ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490

มาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน

มาตรา 10 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที

มาตรา 11 ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง และมิได้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 10 ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว จนกว่าจะได้ประกาศแต่งตั้งผู้สืบราชสันตติวงศ์ในหน้าที่พระมหากษัตริย์ต่อไป

มาตรา 12 การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์พระพุทธศักราช 2467 และประกอบด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา

หมวด 2 อภิรัฐมนตรี

มาตรา 13 อภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งประจำมีห้านาย เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์ และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์

มาตรา 14 อภิรัฐมนตรีเป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ด้วยการถวายความเห็นโดยชอบและถูกต้อง เพื่อประโยชน์แก่ประเทศชาติทุกสาขา

มาตรา 15 ในคณะอภิรัฐมนตรีจะทรงพระกรุณาแต่งตั้งผู้อาวุโสเป็นประธานคณะหนึ่งนาย

อภิรัฐมนตรีใน พ.ศ 2490 จึงเป็นทั้งที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ และเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปในขณะเดียวกัน

รัฐธรรมนูญหมวดนี้ ร่างขึ้นตามสถานการณ์การเมืองการปกครองขณะนั้น และปรับปรุงแก้ไข ต่อมา ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ได้บัญญัติถึงบทบาท และหน้าที่ขององคมนตรีไว้ดังนี้

“พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีคนหนึ่ง และองคมนตรีอีกไม่มากกว่าแปดคน ประกอบเป็นคณะองคมนตรีซึ่งมีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวง ที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา

และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้”

รธน. 2559 ที่ผ่านการลงประชามติ
ได้รับรองและกำหนดเรื่ององคมนตรี

มาตรา 10 พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและทรงแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีคนหนึ่งและองคมนตรีอื่นอีกไม่เกินสิบแปดคนประกอบเป็นคณะองคมนตรี

คณะองคมนตรีมีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

มาตรา 12 องคมนตรีต้องไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ข้าราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจ เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ หรือสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง และต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ

ส่วนตำแหน่งรัฐมนตรี ก็มีมาก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เรียกว่า เสนาบดี (ต่อฉบับหน้า)