ปิยบุตร แสงกนกกุล : ศาลรัฐธรรมนูญ (15)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

แม้รัฐธรรมนูญตุรกี 1961 แก้ไขเพิ่มเติม 1971 ได้กำหนดอย่างชัดเจนให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เฉพาะรูปแบบและกระบวนการตราเท่านั้น ซึ่งนัยนี้ ย่อมหมายความว่า ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจตรวจสอบเนื้อหาของกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

แต่ถึงกระนั้น ศาลรัฐธรรมนูญยังคงยืนยันว่าตนมีอำนาจในการตรวจสอบว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีเนื้อหาที่กระทบต่อหลักความเป็นสาธารณรัฐหรือหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญทั้งระบบได้

ศาลรัฐธรรมนูญยอมรับว่าตนมีอำนาจตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเฉพาะรูปแบบและกระบวนการตรา แต่ก็อาศัยการตีความผ่านเงื่อนไขรูปแบบและกระบวนการตราเพื่อเข้าไปตรวจสอบเนื้อหา

ดังปรากฏให้เห็นในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญตั้งแต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี 1971 จนถึงรัฐประหารในปี 1980 รวม 6 คำวินิจฉัย แบ่งได้ 3 กลุ่ม

ดังนี้


กลุ่มแรก กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อก่อตั้งศาลพิเศษว่าด้วยความมั่นคงของรัฐและขยายระยะเวลาการควบคุมตัวชั่วคราว

รัฐสภาได้ตรากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เลขที่ 1699 ลงวันที่ 15 มีนาคม 1973 เพื่อก่อตั้งศาลพิเศษว่าด้วยความมั่นคงของรัฐ และขยายระยะเวลาการควบคุมตัวชั่วคราวออกไป สมาชิกวุฒิสภากลุ่มหนึ่งได้เสนอคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้ตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าว

ศาลรัฐธรรมนูญใน คำวินิจฉัยลงวันที่ 15 เมษายน 1975 ได้ยืนยันตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 147 ว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเฉพาะรูปแบบและกระบวนการตราเท่านั้น ไม่มีอำนาจตรวจสอบเนื้อหาอีกต่อไป

อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญได้ขยายความเงื่อนไขและข้อจำกัดเกี่ยวกับรูปแบบและกระบวนการตรากฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญออกไป ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าเงื่อนไขทางรูปแบบและกระบวนการยังรวมไปถึงรัฐธรรมนูญ มาตรา 9 ที่กำหนดให้บทบัญญัติที่ว่าด้วยรูปแบบของรัฐแบบสาธารณรัฐไม่อาจถูกแก้ไขหรือไม่อาจถูกเสนอให้แก้ไขได้ โดยศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลแบบเชื่อมโยงตามลำดับ ดังนี้

– ร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่จะเข้าสู่กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ต้องเป็นร่างกฎหมายที่ไม่กระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ

– ถ้าร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ ร่างฯ นั้นย่อมไม่อาจถูกเสนอให้รัฐสภาพิจารณาได้

– ถ้าหากร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่กระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐถูกเสนอให้รัฐสภาพิจารณา ร่างฯ นั้นก็ไม่อาจดำเนินตามกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้

– ถ้าหากร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่กระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐผ่านกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไป รัฐสภาก็ไม่อาจลงมติให้ความเห็นชอบในร่างฯ นั้นได้

ดังนั้น ข้อจำกัดเรื่องห้ามเสนอกฎหมายแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ และความเป็นสาธารณรัฐไม่อาจถูกแก้ไขได้ จึงถือเป็นส่วนหนึ่งของข้อจำกัดกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจตรวจสอบในส่วนนี้ได้

ในคดีนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้แปลความคำว่าสาธารณรัฐออกไปอย่างกว้างว่า กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่อาจกระทบต่อเรื่องสาธารณรัฐ ชาตินิยม ประชาธิปไตย รัฐแยกออกจากศาสนา สังคม ปกครองโดยกฎหมายที่ตั้งอยู่บนสิทธิมนุษยชนและหลักการพื้นฐานที่ปรากฏในคำปรารภ

ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเลขที่ 1699 ลงวันที่ 15 มีนาคม 1973 ทีละมาตรา ในส่วนของบทบัญญัติขยายระยะเวลาการคุมตัวชั่วคราวจากเดิม 48 ชั่วโมงออกไปเป็น 15 วันในกรณีที่บุคคลกระทำความผิดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลทหารหรือกระทำความผิดตามสถานการณ์ฉุกเฉิน กฎอัยการศึก หรือภาวะสงคราม และบทบัญญัติก่อตั้งศาลพิเศษว่าด้วยศาลความมั่นคงของรัฐนั้น ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าไม่กระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ และสิทธิขั้นพื้นฐาน

แต่บทบัญญัติที่กำหนดให้ตุลาการในศาลทหารต้องมีผู้พิพากษาจำนวนเกินกึ่งหนึ่งนั้นไม่ต้องนำมาใช้ในภาวะสงคราม ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ากระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ เพราะกระทบต่อหลักนิติรัฐและความเป็นอิสระของศาล

 

กลุ่มที่สอง กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการเวนคืนที่ดิน

รัฐสภาได้ตรากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เลขที่ 1488 ลงวันที่ 20 กันยายน 1971 เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 38 ว่าด้วยการเวนคืนที่ดิน โดยกำหนดให้ค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินต้องไม่เกินราคาประเมินที่เจ้าของที่ดินแจ้งแก่หน่วยงานจัดเก็บภาษี

การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้เป็นมาตรการตอบโต้เจ้าของที่ดินที่มักแจ้งราคาประเมินที่ดินของตนในอัตราที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เพราะไม่ต้องการเสียภาษีที่ดินในอัตราที่สูง

เมื่อกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้มีผลใช้บังคับ ก็เป็นไปได้ว่า ในกรณีที่เจ้าของที่ดินที่แจ้งราคาประเมินไว้ต่ำ และที่ดินนั้นถูกเวนคืน เขาก็จะได้รับค่าทดแทนจากการเวนคืนในอัตราที่ต่ำไปด้วย เพราะค่าทดแทนต้องไม่เกินราคาประเมินที่เขาแจ้งต่อหน่วยงานจัดเก็บภาษี

ดังนั้น หากเจ้าของที่ดินรายใดไม่ต้องการเสี่ยงว่าตนจะได้ค่าทดแทนจากการเวนคืนในราคาที่ต่ำ เขาก็ต้องแจ้งราคาประเมินที่ดินตรงตามความเป็นจริง

ต่อมา เกิดเป็นคดีความขึ้นในศาลชั้นต้นแห่งเมือง Elazig ศาลเห็นว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่จะนำมาใช้แก่คดี กระทบกับหลักนิติรัฐ จึงส่งประเด็นไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย

ศาลรัฐธรรมนูญใน คำวินิจฉัยลงวันที่ 23 มีนาคม 1976 ยืนยันตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญลงวันที่ 15 เมษายน 1975 ว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเฉพาะรูปแบบและกระบวนการตราเท่านั้น ไม่มีอำนาจตรวจสอบเนื้อหา

อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญเดินตามแนวคำวินิจฉัยเดิมว่า เงื่อนไขทางรูปแบบและกระบวนการตราให้รวมไปถึงรัฐธรรมนูญ มาตรา 9 ที่กำหนดให้บทบัญญัติที่ว่าด้วยรูปแบบของรัฐแบบสาธารณรัฐไม่อาจถูกแก้ไขหรือไม่อาจถูกเสนอให้แก้ไขได้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องตรวจสอบว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการเวนคืนที่ดินนี้ขัดกับหลักนิติรัฐซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณรัฐหรือไม่ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญโดยมติ 8 ต่อ 7 เห็นว่าการกำหนดค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินดังกล่าวไม่กระทบหลักนิติรัฐ

หลังจากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยผ่านไปได้ไม่กี่เดือน ศาลชั้นต้นแห่งเมือง Anyala ได้ส่งประเด็นโต้แย้งกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาอีก

ศาลรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยลงวันที่ 12 ตุลาคม 1976 ได้วินิจฉัยยืนยันว่าตนมีอำนาจตรวจสอบตามแนวคำวินิจฉัยเดิมทุกประการ

แต่ผลของคดีนั้นเปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ ศาลรัฐธรรมนูญลงมาพิจารณาว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการเวนคืนที่ดินนี้กระทบหลักกรรมสิทธิ์หรือไม่ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญ โดยมติ 8 ต่อ 7 เห็นว่า การกำหนดค่าทดแทนเวนคืนที่ดินต้องไม่เกินราคาประเมินที่แจ้งต่อหน่วยงานจัดเก็บภาษีนั้น กระทบกับหลักกรรมสิทธิ์ จึงส่งผลกระทบต่อหลักนิติรัฐ และส่งผลต่อเนื่องมากระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ

ดังนั้น กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงสิ้นผลไป

 

กลุ่มที่สาม กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับคณะกรรมการตุลาการและคณะกรรมการอัยการ

รัฐสภาได้ตรากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เลขที่ 1488 ลงวันที่ 20 กันยายน 1971 เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 144 กำหนดว่าคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) ไม่อาจถูกโต้แย้งต่อศาลใดได้

ผู้พิพากษารายหนึ่งได้ฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดเพื่อขอเพิกถอนคำวินิจฉัยของ ก.ต. ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่กำหนดว่าคำวินิจฉัยของ ก.ต. ไม่อาจถูกฟ้องโต้แย้งที่ศาลใดๆ ได้อีกนั้น อาจกระทบต่อความเป็นสาธารณรัฐ จึงส่งประเด็นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย

ศาลรัฐธรรมนูญใน คำวินิจฉัยลงวันที่ 27 มกราคม 1977 เดินตามแนวคำวินิจฉัยลงวันที่ 15 เมษายน 1975 เพื่อตรวจสอบว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้กระทบกับความเป็นสาธารณรัฐหรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาในขั้นต้นว่า ก.ต. มีสถานะเทียบได้กับองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง มิใช่ศาล

คำวินิจฉัยของ ก.ต. จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง มิใช่คำพิพากษา จากนั้นศาลรัฐธรรมนูญได้อ้างอนุสัญญาสิทธิมนุษยชนของยุโรป มาตรา 6 ที่รับรองสิทธิในการฟ้องคดีและได้รับการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมไว้ ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า การมิให้โต้แย้งคำวินิจฉัยของ ก.ต. กระทบต่อสิทธิมนุษยชน และหลักนิติรัฐที่รับรองเรื่องการควบคุมการกระทำทางปกครองโดยศาล ตลอดจนกระทบกับหลักความเสมอภาค เพราะผู้พิพากษาไม่สามารถโต้แย้งคำวินิจฉัยของ ก.ต. ที่กระทบต่อตนเองได้

ในขณะที่ข้ารัฐการอื่นมีสิทธิในการฟ้องโต้แย้งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลภาครัฐทั้งหลายได้

ศาลรัฐธรรมนูญ โดยมติ 14 ต่อ 1 วินิจฉัยให้กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าวสิ้นผลไป เพราะกระทบกับความเป็นสาธารณรัฐ

มีกรณีใกล้เคียงกัน คือ กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเลขที่ 1488 ลงวันที่ 20 กันยายน 1971 ที่แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 137 วรรคสอง กำหนดว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) ไม่อาจถูกโต้แย้งต่อศาลใดได้

ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยลงวันที่ 27 กันยายน 1977 เดินตามแนวคำวินิจฉัยคำวินิจฉัยลงวันที่ 15 เมษายน 1975 เพื่อตรวจสอบว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้กระทบกับความเป็นสาธารณรัฐหรือไม่ ในส่วนเนื้อหา ก็ให้เหตุผลเดินตามคำวินิจฉัยลงวันที่ 27 มกราคม 1977

กรณีเกี่ยวกับการห้ามฟ้องโต้แย้งคำวินิจฉัย ก.ต. ศาลรัฐธรรมนูญโดยมติ 13 ต่อ 2 วินิจฉัยให้กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกรณีห้ามฟ้องโต้แย้งคำวินิจฉัย ก.อ. สิ้นผลไป เพราะกระทบกับความเป็นสาธารณรัฐ

บทความก่อนหน้านี้E-DUANG : สภาพ”หมาเห่า”เครื่องบิน กรณี”ทรัมพ์”
บทความถัดไปลึกแต่ไม่ลับ : “7-Eleven” สายล่อฟ้า “ซีพี” ที่ประมาทไม่ได้เด็ดขาด