สุรชาติ บำรุงสุข : ยุทธศาสตร์อเมริกา-ยุทธศาสตร์โลก ผลกระทบต่อยุทธศาสตร์ไทย

สุรชาติ บำรุงสุข

“ข้าพเจ้าต้องการดึงความสนใจของท่านทั้งหลายมาสู่คำว่าอินโด-แปซิฟิก คำคำนี้มีความสำคัญ แม้แต่เดิมเราจะใช้คำว่าเอเชีย-แปซิฟิก หรือคำว่าเอเชียโดยทั่วไปก็ตาม”

Alex N. Wong

Deputy Assistant Secretary, Bureau of East Asian and Pacific Affairs, 2018.

เมื่อนายโดนัลด์ ทรัมป์ ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาแล้ว ทำเนียบขาวดูจะถูกวิจารณ์อย่างมากว่าไม่มีนโยบายต่อภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกที่ชัดเจน แตกต่างจากรัฐบาลของประธานาธิบดีโอบามา ที่เห็นได้ชัดคือ “นโยบายเอเชียตะวันออก” ของโอบามา (The Obama”s East Asian Policy) ที่มาพร้อมกับคำว่า “หมุดหมายเอเชีย” (The Asia Pivot หรือ Pivot to Asia) หรือการ “สร้างสมดุลเอเชีย” (The Rebalancing Asia) เป็นต้น

แต่แล้วรัฐบาลของประธานาธิบดีทรัมป์ก็พลิกความคาดหมายที่มาพร้อมกับแนวคิดทางยุทธศาสตร์ใหม่คือ “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกที่เสรีและเปิดเผย” (The Free and Open Indo-Pacific Strategy หรือ FOIP)

ซึ่งบทความนี้จะขอเรียกสั้นๆ ว่า “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก” ยุทธศาสตร์ชุดนี้กำลังส่งสัญญาณถึงการจัดวางยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐต่อภูมิภาคเอเชียในต้นศตวรรษที่ 21 และคำว่าเอเชียนี้ก็เป็นความหมายอย่างกว้างที่ครอบคลุมโดยรวมเอเชียทั้งหมด

จนกลายเป็นข้อถกเถียงอย่างมากถึงการนิยามพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ใหม่ของผู้นำสหรัฐว่า “อินโด-แปซิฟิก” นี้มีอาณาบริเวณเพียงใด

อาณาบริเวณของยุทธศาสตร์ใหม่

ภาษาและยุทธศาสตร์มีความเกี่ยวเนื่องกันโดยตรง เพราะคำที่ใช้บ่งบอกถึงแนวคิดทางภูมิรัฐศาสตร์ของนโยบาย ดังจะเห็นได้ถึงยุทธศาสตร์ของสหรัฐในอดีตที่เรียกภูมิภาคเอเชียว่า “เอเชีย-แปซิฟิก” ก็เพื่อชี้ให้เห็นถึงพื้นที่ของความสนใจทางภูมิรัฐศาสตร์ที่มีนัยถึงภาคพื้นทวีปเอเชียและมหาสมุทรแปซิฟิกควบคู่กันไป

เพราะในทางยุทธศาสตร์แล้ว มหาสมุทรแปซิฟิกนั้นอาจจะเปรียบเทียบได้กับ “ทะเลสาบอเมริกัน” (The American Lake) ที่สหรัฐให้ความสำคัญอย่างมาก ซึ่งจะเห็นได้จากชื่อกองบัญชาการกองทัพสหรัฐในภูมิภาคนี้คือ “กองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิก” (The Pacific Command หรือ PACOM) อันเป็นหนึ่งในกองบัญชาการยุทธบริเวณหลักของสหรัฐในเวทีโลก

แต่ยุทธศาสตร์ใหม่ในยุคของประธานาธิบดีทรัมป์ดูจะแตกต่างออกไป เพราะภาษาคำว่าแปซิฟิกถูกขยายความด้วยการเอาคำว่า “อินโด” เข้ามาเชื่อมต่อแทน

ซึ่งอาจจะตีความในทางภูมิรัฐศาสตร์ได้ว่า คือการเปิดยุทธศาสตร์ที่ต้องการการเชื่อมต่อสองมหาสมุทรใหญ่ของโลกเข้าด้วยกัน

คือมหาสมุทรแปซิฟิกและมหาสมุทรอินเดีย

หรืออีกด้านหนึ่งก็คือสัญญาณถึงความสนใจของสหรัฐที่มีต่ออินเดียมากขึ้น เพราะ “อินโด” นี้อาจจะตีความในทางการเมืองอย่างแคบได้ว่าหมายถึงอินเดีย

คำว่า “อินโด-แปซิฟิก” ในความหมายกว้างอาจทำให้เราต้องคิดถึง “สมาคมริมชายฝั่งมหาสมุทรอินเดีย” (The Indian Ocean Rim Association หรือ IORA) ซึ่งมีสมาชิกทั้งหมด 21 ประเทศ และมีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์อยู่รอบมหาสมุทรอินเดียจากแอฟริกาใต้ถึงออสเตรเลีย

แต่สำหรับสหรัฐแล้ว ภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกหมายถึงพื้นที่ทางภูมิศาสตร์จากชายฝั่งด้านตะวันตกของอินเดียไปจนจดชายฝั่งด้านตะวันตกของสหรัฐ

ซึ่งเท่ากับสหรัฐนิยามในแบบแคบ เนื่องจากคำคำนี้ไม่รวมถึงพื้นที่ทางทะเลของมหาสมุทรอินเดีย (ที่ครอบคลุมอาณาบริเวณถึงชายฝั่งด้านตะวันออกของแอฟริกา ทะเลอาระเบีย และอ่าวเบงกอล)

ฉะนั้น หากสหรัฐนิยามพื้นที่ทางยุทธศาสตร์เช่นนี้แล้ว ก็ทำให้เกิดข้อสังเกตว่าในบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ว่าไม่น่าจะสามารถแยกนโยบายทางยุทธศาสตร์ออกจากบริบทของมหาสมุทรอินเดียทั้งหมดได้ เพราะหากดำเนินการตามนิยามพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์เช่นนี้แล้ว ยุทธศาสตร์ก็อาจจะไม่แตกต่างจากเดิมที่ให้ความสำคัญกับ “แปซิฟิก” มากกว่า “อินโด” นั่นเอง

แต่ก็คงต้องยอมรับว่าการปรับกรอบทางยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐ ได้จัดวางอินเดียไว้เป็นศูนย์กลาง

ดังนั้น แม้จะวางภาพทางยุทธศาสตร์ว่าเป็นดังการเชื่อมสองมหาสมุทรเข้าด้วยกัน แต่ในกรอบทางนโยบายก็คือการบ่งบอกถึงการวางน้ำหนักทางยุทธศาสตร์สหรัฐที่จะให้ความสำคัญกับอินเดียมากขึ้น

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือผู้นำสหรัฐให้นิยามของคำว่าเอเชียในบริบททางภูมิรัฐศาสตร์กว้างขวางกว่าเดิม ที่ไม่เน้นอยู่กับอาณาบริเวณของเอเชีย-แปซิฟิกเท่านั้น

แนวคิดของยุทธศาสตร์ใหม่

รัฐบาลของประธานาธิบดีทรัมป์ยกระดับ “อินโด-แปซิฟิก” ให้มีความสำคัญทางนโยบาย ดังปรากฏใน “ยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติ 2017” (The 2017 National Security Strategy) และเขาได้ตอกย้ำความสำคัญของยุทธศาสตร์ใหม่ในการประชุมเอเปค (The Asia-Pacific Economic Cooperation หรือ APEC) ที่เวียดนามในเดือนพฤศจิกายน 2017

การประกาศเช่นนี้คือการตอกย้ำถึงทิศทางยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐ หรืออาจถือได้ว่าการประกาศเช่นนี้ก็คือการปรับทิศทางยุทธศาสตร์ใหม่ อันถือได้ว่าเป็นการปรับทิศทางครั้งใหญ่นับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา

ยุทธศาสตร์นี้มองว่าภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกคือพื้นที่ของ “การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างวิสัยทัศน์แบบเสรีและแบบเผด็จการ”

และขณะเดียวกันภูมิภาคนี้เผชิญกับการขยายอิทธิพลของจีน อันมีนัยเป็น “ภัยคุกคามทางทหาร” ที่ทำให้รัฐอื่นๆ ต้องคำนึงถึงอันตรายทั้งทางการเมืองและความมั่นคง

ดังนั้น บทบาทของสหรัฐในยุทธศาสตร์ใหม่จะต้องทำงานร่วมกับชาติพันธมิตรและมิตรประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขยายความร่วมมือกับญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดีย เพื่อสร้าง “จตุรมิตร” (quadrilateral relationship) [คือความสัมพันธ์สหรัฐ-ออสเตรเลีย-ญี่ปุ่น-อินเดีย] หรือที่ยุทธศาสตร์นี้เรียกว่าการสร้าง “จัตุรัส” (Quad) ของความสัมพันธ์ระหว่างพันธมิตรในเอเชีย

สหรัฐมองว่าอินเดียเป็นชาติที่กำลังเติบโตในเอเชีย และอาจก้าวสู่ความเป็น “ชาติมหาอำนาจใหม่ของโลก” (leading global power) ทำให้จำเป็นต้องขยายความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงกับรัฐบาลนิวเดลี และขณะเดียวกันก็ต้องผลักดันให้อินเดียมีบทบาทมากขึ้นกับกิจกรรมในภูมิภาค

การดำเนินนโยบายเช่นนี้จะเห็นถึงความแตกต่างจากอดีต เพราะในยุคสงครามเย็น อินเดียมีความใกล้ชิดกับสหภาพโซเวียต แต่ปัจจุบันสหรัฐกำลังพยายามดึงเอาอินเดียให้เข้ามาร่วมเป็นพันธมิตรกับชาติตะวันตก

สำหรับการประชุมเอเปคที่เวียดนาม ทรัมป์ประกาศถึงทิศทางบางประการ ได้แก่ การค้าที่เป็นธรรม การให้ความสำคัญกับความเป็นนิติรัฐ การเคารพสิทธิเสรีภาพ และเสรีภาพของการเดินเรือ เป็นต้น

แต่ก็ไม่มีความชัดเจนว่า ในทิศทางที่ผู้นำสหรัฐได้ประกาศนั้น สหรัฐจะดำเนินการสนับสนุนอย่างไรเพื่อให้เกิดสิ่งเหล่านั้น

ที่สำคัญก็คือสหรัฐไม่ได้แสดงให้เห็นว่าจะบรรลุวัตถุประสงค์ทางยุทธศาสตร์จากแนวคิดชุดใหม่อย่างไร เว้นแต่มีคำกล่าวของทิลเลอร์สัน (Rex Tillerson) รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐขณะนั้นก่อนการเดินทางเยือนอินเดียว่า

สหรัฐจะร่วมมืออย่างใกล้ชิดกับอินเดียในเรื่องการทหารและความมั่นคง และจะหาหนทางของการสร้างทางเลือกต่อการขยายเส้นทางโลจิสติกส์ใหม่ของจีน (หมายถึง China”s Belt and Road Initiative)

แต่สุดท้ายก็ไม่มีถ้อยแถลงว่าทางเลือกที่จะเกิดขึ้นคืออะไร

ความท้าทายใหม่

การเสนอแนวคิดทางยุทธศาสตร์ใหม่ของรัฐบาลทรัมป์เป็นความท้าทายอย่างยิ่ง

ซึ่งก็ท้าทายทั้งในบริบทของการวางยุทธศาสตร์ และขณะเดียวกันก็ต้องการการจัดการและการจัดแบ่งสายงานราชการของสหรัฐใหม่อีกด้วย

โดยเฉพาะภารกิจและการจัดของกองบัญชาการยุทธบริเวณของสหรัฐ (Theatre Command)

เพราะอาณาบริเวณของพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของ “อินโด-แปซิฟิก” มีขนาดกว้างใหญ่อย่างมาก และใหญ่กว่าพื้นที่ “เอเชีย-แปซิฟิก” ซึ่งเป็นพื้นที่การจัดทางภูมิรัฐศาสตร์แบบเดิม

ในส่วนของกระทรวงต่างประเทศสหรัฐแบ่งการจัดเดิมเป็นสำนักเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก สำนักเอเชียใต้และเอเชียกลาง สำนักงานตะวันออกใกล้ และสำนักแอฟริกา

แต่เมื่อกลายเป็นอินโด-แปซิฟิกแล้วอาจจะทำการจัดส่วนงานใหม่เพื่อให้ครอบคลุมพื้นที่ที่มีขนาดใหญ่ขึ้น

ในส่วนของกองบัญชาการยุทธบริเวณก็อาจจะต้องจัดใหม่เช่นกัน เพราะในโครงสร้างเดิมนั้น กองบัญชาการภาคฟื้นแปซิฟิกรับผิดชอบพื้นที่เอเชียแปซิฟิก เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และเอเชียใต้ (รวมอินเดีย บังกลาเทศ มัลดีฟส์ เนปาล และศรีลังกา) แต่กองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิกจะไม่ครอบคลุมอัฟกานิสถานและปากีสถาน เพราะทั้งสองประเทศนี้อยู่กับกองบัญชาการกลาง (The Central Command) และเกาะที่อยู่ในมหาสมุทรอินเดียนอกชายฝั่งของแอฟริกาตะวันออกก็อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของกองบัญชาการแอฟริกา (The Africa Command)

ดังนั้น การเปลี่ยนเช่นนี้ทำให้ต้องจัดตั้งกองบัญชาการอินโด-แปซิฟิก (The Indo-Pacific Command) ซึ่งจะเป็นกองบัญชาการยุทธบริเวณที่มีพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์กว้างใหญ่อย่างมาก

และอินเดียก็จะเข้ามาเป็นพื้นที่ด้านตะวันตกของยุทธบริเวณของกองทัพสหรัฐ โดยอาจจะขยายให้เชื่อมต่อถึงปากีสถาน อัฟกานิสถาน ประเทศในอ่าวเปอร์เซีย หมู่เกาะในมหาสมุทรอินเดีย และประเทศทางชายฝั่งด้านตะวันออกของแอฟริกา โดยมีเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นปีกด้านตะวันออก

การขยายพื้นที่ทางยุทธศาสตร์เช่นนี้แสดงถึงความต้องการที่จะดึงเอาอินเดียเข้ามาอยู่ร่วมในกรอบนโยบายของสหรัฐ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการต่อต้านการก่อการร้าย ความมั่นคงทางทะเลในมหาสมุทรอินเดีย

ตลอดรวมถึงการสร้างระบบพันธมิตรและความร่วมมือระหว่างสหรัฐกับอินเดียในอนาคตด้วย

อย่างไรก็ตาม คงปฏิเสธไม่ได้ว่ายุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐกำเนิดขึ้นเพื่อ “ถ่วงดุล” กับการขยายบทบาทของจีนในเอเชีย แต่ยุทธศาสตร์นี้จะมีความหมายมากขึ้นก็ต่อเมื่อสหรัฐสามารถสร้างทางเลือกในทางเศรษฐกิจเพื่อทำให้ประเทศในภูมิภาคลดทอนการพึ่งพากับการขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจของจีน

ดังนั้น เมื่อสหรัฐถอนตัวออกจากข้อตกลงการค้าภาคพื้นแปซิฟิก (The Trans-Pacific Partnership หรือ TPP) แล้ว ก็ทำให้เกิดความไม่ชัดเจนว่าอะไรคือทางเลือกดังกล่าวที่จะสามารถถ่วงดุลกับการรุกของจีนในโครงการ “ความริเริ่มแถบและเส้นทาง” (The BRI) การปราศจากโครงการทางเศรษฐกิจที่ชัดเจนของสหรัฐอาจจะทำให้ความสำเร็จของยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกไม่เกิดขึ้น

และจนถึงปัจจุบันก็ยังไม่เห็นว่าอะไรคือความริเริ่มทางเศรษฐกิจที่เป็นรูปธรรมของสหรัฐในยุทธศาสตร์นี้ที่จะนำเสนอกับประเทศในภูมิภาค

ยุทธศาสตร์ไทย?

การปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ครั้งนี้ของสหรัฐถือว่าเป็นการจัดวางน้ำหนักทางภูมิรัฐศาสตร์ครั้งใหญ่ อันส่งผลกระทบต่อประเทศในภูมิภาคเอเชียโดยรวม และสำหรับประเทศไทยที่ผลักดันร่างยุทธศาสตร์ให้ผ่านเป็นกฎหมายแล้ว

จึงมีคำถามอย่างมีนัยสำคัญว่าไทยจะปรับตัวเองกับการปรับยุทธศาสตร์ของสหรัฐอย่างไร

เพราะหากดูจากสาระที่ปรากฏในตัวยุทธศาสตร์ 20 ปีจะเห็นได้ว่านักยุทธศาสตร์ของรัฐบาลทหารกำลังอยู่ในภาวะ “ตกยุค”

เพราะประเด็นที่ถูกนำเสนอนั้นอาจจะไม่มีความหมายต่อการกำหนดอนาคตของประเทศเลย

การเสนอว่า “สหรัฐยังเป็นตัวแสดงหลัก” เป็นสิ่งที่ไม่มีความหมายแต่อย่างใด เพราะเป็นความจริงที่ไม่มีข้อโต้แย้งในปัจจุบัน เนื่องจากไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้นในการเมืองโลก ความเป็นมหาอำนาจของสหรัฐจะยังไม่เปลี่ยนแปลง หรือการวางน้ำหนักไว้กับการรวมตัวของ “กลุ่มประเทศเศรษฐกิจใหม่” คือกลุ่ม “BRICS” ที่ประกอบด้วยบราซิล รัสเซีย อินเดีย จีน และแอฟริกาใต้

อาจจะไม่ใช่ประเด็นสำคัญในโลกปัจจุบัน และอาจจะไม่ใช่จุดหลักของสถานการณ์ที่จะเป็น “พลวัตหลัก” ของการเปลี่ยนแปลงโลก

จนอาจกล่าวได้ว่ายุทธศาสตร์ไทยที่เพิ่งผ่านรัฐสภานั้น ก็กลายเป็น “ความล้าสมัย” ในตัวเอง เพราะไม่ตอบโจทย์กับการเปลี่ยนยุทธศาสตร์ของสหรัฐที่จะมีผลต่อการเปลี่ยนยุทธศาสตร์ของโลกอย่างแน่นอน

คำถามที่สำคัญก็คือ แล้วผู้นำทหารไทยที่มีอำนาจจะเข้าใจความเปลี่ยนแปลงของโลกชุดนี้หรือไม่ และถ้าเข้าใจแล้วจะปรับยุทธศาสตร์ตามการเปลี่ยนแปลงของโลกอย่างไร เว้นแต่ไม่เข้าใจโลก และก็อยู่ด้วยการไม่ปรับตัว

อันอาจส่งผลให้ยุทธศาสตร์ 20 ปีกลายเป็นเพียงผลผลิตของ “โลกแห่งความหยุดนิ่ง” ที่ไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงของโลกเท่านั้นเอง!