“เมื่อผมเป็นนายทหารเด็กๆ ผมถูกสอนว่าถ้าเรามีกำลังทางอากาศที่เหนือกว่า มีกำลังทางบกที่เหนือกว่า และมีกำลังทางเรือที่เหนือกว่า เราชนะ แต่ในเวียดนาม เรามีกำลังทางอากาศที่เหนือกว่า มีกำลังทางบกที่เหนือกว่า และมีกำลังทางเรือที่เหนือกว่า เราแพ้ สิ่งเหล่านี้ทำให้ผมตระหนักว่า มีบางสิ่งบางอย่างที่ต้องอธิบายมากกว่านั้น”

นาวาอากาศเอก John Boyd

นักยุทธศาสตร์ร่วมสมัยชาวอเมริกัน

กล่าวนำ

การจะปฏิรูปกองทัพให้สำเร็จได้นั้น เราอาจจะต้องเริ่มจากคำถามง่ายๆ ว่า “การปฏิรูปกองทัพคืออะไร?” เพราะการตอบคำถามเช่นนี้จะนำไปสู่การกำหนดนิยามใหม่อันจะเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ก่อให้เกิดความเข้าใจร่วมกันว่า “เราจะปฏิรูปอะไรกองทัพ”

และในขณะเดียวกันก็จะนำไปสู่ความชัดเจนว่าเราจะปฏิรูปไปในทิศทางใด

บทความนี้จะทดลองนำเสนอประเด็นที่อาจเป็นดัง “มายาคติ” ว่าการกระทำต่อไปนี้เป็นการปฏิรูปทหาร

ปัญหาและมายาคติการปฏิรูป

การปฏิรูปกองทัพการเมือง-การทหาร หมายถึง การพัฒนากองทัพในมิติต่างๆ หรือเป็นการสร้างกองทัพให้มีประสิทธิภาพในทางการยุทธ์ หรือการปฏิรูปทหารคือการทำให้กองทัพมีขีดความสามารถมากขึ้นเพื่อให้บรรลุภารกิจทางทหารที่ถูกกำหนดไว้

แต่ในหลายครั้ง เรามักจะสับสนระหว่าง “ความจริง” และ “ความเชื่อในแบบมายาคติ”

ซึ่งเห็นตัวอย่างจาก 4 สำนักคิดดังต่อไปนี้

(1)สำนักเทคโนโลยีนิยม : การปฏิรูปกองทัพคือการมีเทคโนโลยีทหารสมรรถนะสูง

การปฏิรูปกองทัพมักจะถูกนำเสนอในบริบทของการสร้างกองทัพให้เป็น “กองทัพไฮเทค” โดยมักจะมีพื้นฐานความคิดอยู่ตลอดเวลาว่า การทำให้กองทัพเป็นดังภาพยนตร์ “สตาร์วอร์ส” ที่การต่อสู้ล้วนแต่ดำเนินไปโดยอาศัยเทคโนโลยีทหารสมรรถนะสูงเป็นเครื่องมือจะเป็นเงื่อนไขที่จะทำให้ได้รับชัยชนะในสงคราม

แนวความคิดเช่นนี้มักจะนำไปสู่ความเชื่อพื้นฐานที่ว่า สงครามถูกชี้ขาดด้วยเทคโนโลยีที่เหนือกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่ชื่นชอบแนวคิดเช่นนี้หรืออาจจะเรียกว่า “สำนักเทคโนโลยีนิยม” โดยอาจจะถือเอาตัวแบบจากยุทธการพายุทะเลทราย “Desert Storm Operation” ในปี 1991 เป็นตัวแบบว่าชัยชนะของกองทัพสหรัฐอเมริกาเกิดขึ้นจากความเหนือกว่าของเทคโนโลยีทหาร

ในอีกด้านหนึ่งแนวคิดนี้ถูกอธิบายภายใต้แนวคิดในเรื่องของ “การปฏิวัติในกิจการทหาร” (Revolution in Military Affairs หรือ RMA) ที่สร้างภาพให้เห็นถึงบทบาทของเทคโนโลยีและอาวุธสมรรถนะสูงแบบต่างๆ ที่ถูกนำมาใช้ในการยุทธ์ในปี 1991 จนปฏิบัติการทางทหารที่เกิดขึ้นกลายเป็น “การปฏิวัติ” การสงครามในตัวเอง ซึ่งก็คงไม่ผิดนักที่จะกล่าวว่า นักคิดในสำนักนี้ยึดติดอยู่กับความเปลี่ยนแปลงของปัจจัยทางเทคโนโลยีเป็นเงื่อนไขสำคัญ หรือถือว่าเทคโนโลยีเป็นปัจจัยชี้ขาดการแพ้/ชนะในสงคราม

ดังเช่นปรากฏการณ์ที่ถูกสร้างให้เป็นคำขวัญเพื่อตอกย้ำทิศทางดังกล่าว ได้แก่ “หนึ่งลูก หนึ่งเป้าหมาย” (one bomb, one target)

ซึ่งก็เป็นการบ่งบอกถึงขีดความสามารถของระเบิดสมัยใหม่ หรือ “ระเบิดฉลาด” (smart bombs)

และคงต้องยอมรับว่าระบบนำวิถีของอาวุธสมัยใหม่ทำให้อาวุธมีความ “ฉลาด” มากขึ้น (หรือกลายเป็น smart weapon)

ที่การทิ้งระเบิดทำลายเป้าหมาย 1 แห่งนั้น ไม่ได้ต้องการระเบิดจากเครื่องบินเป็นจำนวนมาก เหมือนในยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 สงครามเกาหลี หรือสงครามเวียดนาม จนปรากฏการณ์ “หนึ่งลูก หนึ่งเป้าหมาย” กลายเป็นความเชื่อหลักว่าสงครามได้ถูกปฏิวัติแล้วจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีทหารแต่เพียงปัจจัยเดียว

เราอาจจะพบในความเป็นจริงว่าเป้าหมายทางทหารไม่เคยถูกทำลายด้วยระเบิดเพียงลูกเดียวอย่างที่นักเทคโนโลยีนิยมนำเสนอแต่อย่างใด ด้วยความแข็งแกร่งของโครงสร้าง เช่น กรณีของสะพาน จะพบว่าในสงครามอ่าวเปอร์เซียอาจจะต้องใช้ระเบิดจากอากาศยานโดยเฉลี่ยสูงถึง 10 ตันเพื่อทำลายหนึ่งเป้าหมายดังกล่าว

ดังนั้น เราอาจจะพบในโลกแห่งความเป็นจริงของวิทยาการทหารว่า แม้เทคโนโลยีจะทำให้กองทัพมีความทันสมัย แต่เทคโนโลยีสมรรถนะสูงเพียงปัจจัยเดียวมิใช่เป็นเงื่อนไขของ “การปฏิบัติการสงคราม” และที่สำคัญเทคโนโลยีก็ไม่ใช่ปัจจัยที่จะทำให้เกิดการปฏิรูปกองทัพได้จริง

เราอาจจะต้องตระหนักว่าการปฏิวัติทางทหารจะเกิดขึ้นจริงได้ จะต้องมีบริบทของการสร้างนวัตกรรมทางความคิดในทางทหาร เช่น แบบแผนการยุทธ์ที่แตกต่างไปจากเดิมและมีลักษณะเป็นนวัตกรรม จนนำไปสู่ชัยชนะ

เพราะสงครามไม่อาจรบได้ด้วยเพียงการมีเทคโนโลยีทหารที่เหนือกว่า โดยขาดแนวคิดการยุทธ์ในสนามใหม่รองรับต่อการมีและใช้เทคโนโลยีดังกล่าว

(2)สำนักงบประมาณนิยม : การปฏิรูปกองทัพคือการมีงบประมาณทหารมากขึ้น

สำหรับผู้ที่มองผ่านมิติด้านการเงิน ซึ่งอาจจะเรียกเป็น “สำนักงบประมาณนิยม” อาจจะมีแนวความคิดว่า การทำให้กองทัพได้รับงบประมาณมากขึ้นเป็นรูปแบบหนึ่งของการปฏิรูปกองทัพ เพราะมีพื้นฐานความเชื่อง่ายๆ ว่า กองทัพที่มีงบประมาณมากย่อมชนะกองทัพที่มีงบประมาณน้อย

สมมติฐานเช่นนี้เป็นประเด็นที่ท้าทายอย่างยิ่ง หรือมีความเชื่ออย่างง่ายๆ ว่า การแสดงออกถึงเจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลในการป้องกันประเทศ ก็คือการจัดสรรงบประมาณทหารเป็นจำนวนมากให้แก่กองทัพ

แต่หากพิจารณาในความเป็นจริง เราอาจจะพบว่า งบประมาณทหารไม่เป็นปัจจัยที่บ่งบอกถึงคุณภาพของกำลังรบเสมอไป

และที่สำคัญปริมาณงบประมาณก็ไม่ได้มีนัยโดยตรงต่อการตัดสินผลของสงครามแต่อย่างใด

และหากมีงบประมาณมาก แต่ใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ ก็ไม่เป็นผลบวก

ในประวัติศาสตร์สงคราม กองทัพที่ได้รับงบประมาณทหารน้อยอาจจะเป็นกองทัพที่มีคุณภาพ หรือในขณะเดียวกันกองทัพที่ได้รับงบประมาณทหารมากก็อาจเป็นกองทัพที่ไม่มีคุณภาพได้เช่นกัน เพราะถ้าเราคิดว่าการได้รับงบประมาณเป็นปัจจัยชี้ขาดคุณภาพของกองทัพแล้ว เราก็อาจพบความเป็นจริงที่ขัดแย้งกับสมมติฐานดังกล่าวได้ไม่ยากนัก

กล่าวคือ กองทัพที่รวยกว่าไม่จำเป็นต้องชนะสงครามเสมอไป เพราะถ้ายึดแนวคิดเช่นนี้ กองทัพฝรั่งเศสและอังกฤษน่าจะเป็นฝ่ายชนะในการยุทธ์ในปี พ.ศ.2483 (ค.ศ.1940)

เช่นเดียวกันกองทัพสหรัฐอเมริกาก็ต้องชนะสงครามเวียดนาม หรือกองทัพสหภาพโซเวียตก็ต้องชนะสงครามอัฟกานิสถาน แต่ผลกลับเป็นความพ่ายแพ้ของกองทัพของรัฐมหาอำนาจใหญ่ที่มีงบประมาณจำนวนมาก

ดังนั้น เราอาจจะต้องสร้างสมมติฐานใหม่ที่เป็นจริงว่า งบประมาณไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดถึงชัยชนะในการสงครามเสมอไป จนอาจจะต้องยกเลิกวิธีคิดแบบเก่าที่เชื่อว่าการปฏิรูปทหารคือการทำให้กองทัพได้รับงบประมาณสนับสนุนเป็นจำนวนมาก และการมีงบประมาณจำนวนมากจะเป็นปัจจัยที่นำไปสู่ชัยชนะ หรือการมีเงินมากไม่ได้หมายถึงการมีประสิทธิภาพมาก

สำหรับกองทัพในประเทศกำลังพัฒนา งบประมาณทหารจำนวนมากอาจจะกลายเป็นปัญหาของการคอร์รัปชั่น และอาจเป็นปัญหาความไม่โปร่งใสในกระบวนการใช้งบประมาณเช่นนี้

ดังนั้น การปฏิรูปทหารในบริบทนี้ จึงมีนัยโดยตรงถึงการทำให้องค์กรทหารมีความโปร่งใสและเป็นองค์กรที่สามารถตรวจสอบได้ (accountability) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการใช้งบประมาณ ซึ่งแต่เดิมมักจะถือกันเป็นพื้นฐานเสมอว่า งบประมาณทหารเป็น “ความลับ” จึงไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบทางการเมือง

แต่ในสังคมประชาธิปไตย กิจกรรมของกองทัพเป็นประเด็นที่ถูกจัดให้อยู่ในกรอบของ “ธรรมาภิบาลความมั่นคง” (security governance) ที่จะต้องโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ เช่น ในเรื่องของการจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์ การซ่อมสร้างยุทโธปกรณ์ เป็นต้น

(3)สำนักอาวุธนิยม : การปฏิรูปกองทัพคือการมีอาวุธสมัยใหม่ราคาแพง

สำนักคิดแนวนี้คล้ายกับสำนักเทคโนโลยีนิยม เพราะมีความเชื่อแต่เดิมเป็นพื้นฐานว่า ความสำเร็จของการปฏิรูปกองทัพคือการทำให้กองทัพมีอาวุธที่มีเทคโนโลยีสมรรถนะสูงและราคาแพงไว้ในประจำการ แต่หลายครั้งในสนามรบกลับพบว่า อาวุธที่มีราคาถูกกว่าอาจจะมีประสิทธิภาพมากกว่าอาวุธราคาแพงก็ได้

ตัวอย่างของรถถังในสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นกรณีศึกษาที่ดี ดังจะพบว่า รถถังของสหภาพโซเวียตแบบที-34 (T-34) ซึ่งถูกออกแบบง่ายๆ และมีราคาถูกนั้น กลับดีกว่ารถถังของเยอรมนีที่มีราคาสูง ไม่ว่าจะเป็นรถถังแบบแพนเซอร์ (Panzer) มาร์ก 3 หรือมาร์ก 4 ก็ตาม

หรือนักวิจารณ์บางคนประเมินว่า รถถังที-34 มีประสิทธิภาพมากกว่ารถถังหนักอย่างแพนเธอร์ (Panther) ของกองทัพเยอรมัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของความคล่องตัวในการดำเนินกลยุทธ์ในสนามรบ

ซึ่งต้องยอมรับว่าการออกแบบอย่างง่ายๆ และทำให้รถถังมีราคาถูกของผู้สร้างชาวรัสเซียนั้น มาพร้อมกับประสิทธิภาพในการยุทธ์ และในขณะเดียวกันก็พบว่า รถถังหนักของเยอรมนีนั้น ราคาแพงและยุ่งยากเกินไปในการใช้และบำรุงรักษา

ในทางกลับกันอาวุธราคาแพงอาจหมายถึงความยุ่งยากและความสลับซับซ้อนในการใช้งาน และในทางเทคโนโลยีต้องตระหนักเสมอว่า ความยุ่งยากคือการไว้วางใจไม่ได้

และในขณะเดียวกันก็ทำให้เกิดปัญหาในกระบวนการผลิตและในกระบวนการใช้ไม่แตกต่างกัน

ฉะนั้น การปฏิรูปกองทัพจึงมิได้หมายถึงการทำให้กองทัพได้รับอาวุธสมรรถนะสูงราคาแพงเสมอไป

อีกตัวอย่างหนึ่งที่ยืนยันในกรณีนี้ก็คือ ในสงครามทางอากาศเหนือเลบานอนในปี 2525 นักบินอิสราเอลใช้เครื่องบินรบแบบเอฟ-15 และเอฟ-16 ของสหรัฐ ในขณะที่นักบินซีเรียใช้เครื่องมิกของโซเวียต

เราอาจจะสรุปได้ว่านักบินอิสราเอลชนะเพราะใช้เครื่องบินรบที่ดีกว่าและแพงกว่าของสหรัฐ ก็เป็นความจริงในด้านอาวุธ

แต่ผู้นำทางทหารของอิสราเอลเชื่อว่า ผลจากการฝึกอย่างหนักเพื่อสร้างประสิทธิภาพของนักบินอิสราเอลนั้น แม้พวกเขาจะบินด้วยเครื่องมิก และนักบินซีเรียบินด้วยเครื่องบินรบของอเมริกัน พวกเขาก็จะยังเป็นฝ่ายชนะไม่แตกต่างจากเดิม

ถ้าเรายอมรับสมมติฐานจากปรากฏการณ์ที่เป็นรูปธรรมเช่นนี้แล้ว ก็อาจสรุปได้ในอีกด้านหนึ่งได้ว่า คุณภาพกำลังพลเป็นปัจจัยสำคัญและอาจจะเป็นปัจจัยหลักที่ชี้ขาดชัยชนะในสงคราม มากกว่าขีดความสามารถทางเทคโนโลยีของระบบอาวุธ

ฉะนั้น การปฏิรูปกองทัพจึงมิใช่การทำให้กองทัพมีอาวุธราคาแพงเข้าประจำการ แต่เป็นการยกระดับขีดความสามารถของผู้ใช้อาวุธต่างหาก

(4)สำนักโครงสร้างนิยม : การจัดองค์กรทหารใหม่คือการปฏิรูปกองทัพในตัวเอง

สำนักโครงสร้างนิยมมองว่าการจัดองค์กรใหม่คือการปฏิรูปในตัวเอง ความเชื่อเช่นนี้อาจจะจริงและไม่จริงได้พอๆ กัน

ในความเป็นจริงการจัดองค์กรใหม่จะเป็นการปฏิรูปก็ต่อเมื่อการจัดที่เกิดขึ้นนั้น ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงเชิงบวก หรือสามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นภายในองค์กรได้

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การจัดองค์กรใหม่จะเป็นการปฏิรูปเมื่อมีผลให้เกิดการเพิ่มประสิทธิภาพในการยุทธ์ หรือทำให้กองทัพลดการใช้งบประมาณลง แต่ยังคงขีดความสามารถทางทหารไว้ได้ในระดับเดิม

แต่จะต้องระมัดระวังไม่ให้การจัดองค์กรใหม่นำไปสู่การขยายตัวของระบบราชการทหารและ ก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น หรือประสิทธิภาพขององค์กรทหารลดลง

ดังนั้น การจัดองค์กรใหม่จะต้องไม่ถูกทำให้เป็นเพียง “การจัดห้องทำงานใหม่” ที่ไม่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพใดๆ ทั้งสิ้น และจะต้องไม่ทำให้การจัดองค์กรใหม่เป็นเพียง “การแต่งหน้า” ที่ไม่ได้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด

การปฏิรูปจะต้องไม่ใช่ “cosmetic change”

และจะต้องไม่ทำให้การจัดเช่นนี้นำไปสู่การรวมศูนย์อำนาจ และกลายเป็นการสร้างปัญหาซ้ำซ้อน จนทำให้การปฏิรูปทหารเป็นเพียงการขยายองค์กรและรวมศูนย์อำนาจ

ซึ่งในที่สุดก็จะนำไปสู่ความล้มเหลวของการปฏิรูปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ข้อควรคำนึง

สิ่งที่กล่าวในข้างต้นเป็นปัญหาสำคัญของการปฏิรูป นักปฏิรูปเองจะต้องไม่หลงทางและเข้าใจว่าการมีเทคโนโลยีสมรรถนะสูง การมีงบประมาณสูงขึ้น การมีอาวุธราคาแพง และการมีองค์กรใหม่เป็นการปฏิรูปทหารในตัวเอง

ทั้งที่ในความเป็นจริงปัจจัยแต่ละส่วนทั้งสี่ประการในการปฏิรูปทหารคือ “มายาคติ” ที่เป็นปัจจัยแห่งความล้มเหลว มากกว่าจะเป็นเงื่อนไขของความสำเร็จในการปฏิรูปทหาร!