โอกาสเกิดสันติภาพถาวรบนคาบสมุทรเกาหลี ?

ไชยวัฒน์ ค้ำชู (ศาสตราจารย์กิตติคุณ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญด้านเอเชียตะวันออกและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ)

มีการคาดการณ์กันว่าการประชุมสุดยอดระหว่างผู้นำเกาหลีเหนือกับเกาหลีใต้ในวันที่ 27 เมษายนที่ผ่านมา จะนำมาซึ่งการทำข้อตกลงสัญญาสันติภาพเพื่อยุติสงครามระหว่างประเทศเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ที่มีมายาวนานถึง 68 ปี

ในทางเทคนิคต้องถือว่าประเทศเกาหลีทั้ง 2 จนถึงปัจจุบันยังอยู่ในสภาวะสงคราม เพราะเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ไม่เคยทำข้อตกลงยุติสงครามอย่างเป็นทางการและไม่มีการทำสนธิสัญญาสันติภาพมาก่อน

ข้อตกลงในปี 1953 เป็นเพียงข้อตกลงหยุดยิงระหว่างเกาหลีเหนือ สหรัฐ และจีน โดยเกาหลีใต้ไม่ได้ร่วมลงนามด้วย

นับแต่หลังสงครามเกาหลีเป็นต้นมา เรื่องที่สร้างปัญหาความมั่นคงบนคาบสมุทรเกาหลีมาอย่างต่อเนื่อง คือ ประเด็นปัญหาอาวุธนิวเคลียร์

อาจกล่าวได้ว่าเกาหลีเหนือเป็นประเทศที่ถูกสหรัฐข่มขู่ด้วยอาวุธนิวเคลียร์อย่างเป็นระบบมากที่สุดในโลก ตั้งแต่เดือนมกราคม 1958 หลังจากมีข้อตกลงหยุดยิงได้ประมาณ 4 ปีครึ่ง สหรัฐได้นำอาวุธนิวเคลียร์มาติดตั้งในประเทศเกาหลีใต้เป็นเวลานาน 33 ปี

จึงไม่น่าประหลาดใจว่าทำไมเกาหลีเหนือจึงมีแรงจูงใจคิดพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์เพื่อเป็นการป้องปรามภัยคุกคามด้านอาวุธนิวเคลียร์จากสหรัฐอเมริกา

ในปี 1990 สหรัฐอ้างว่ามีหลักฐานจากภาพถ่ายดาวเทียมที่แสดงว่าเกาหลีเหนือกำลังพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์

แต่เกาหลีเหนือก็ได้ประกาศว่าจะยอมให้สำนักงานพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) มาตรวจสอบ โดยมีเงื่อนไขว่าสหรัฐจะต้องถอนอาวุธนิวเคลียร์ออกไปจากคาบสมุทรเกาหลีที่สหรัฐได้นำเข้ามาในเกาหลีใต้

นาย Hans Blix หัวหน้า IAEA ยืนยันว่าเกาหลีเหนือต้องการหลักประกันว่าสหรัฐจะไม่โจมตีเกาหลีเหนือ

แต่สหรัฐปฏิเสธข้อเสนอของเกาหลีเหนือ

แม้ว่าสหรัฐได้ประกาศถอนอาวุธนิวเคลียร์ออกไปจากเกาหลีใต้เมื่อเดือนธันวาคมปลายปี 1991

ส่วนหนึ่งเป็นเพราะฝ่ายทหารของสหรัฐเห็นว่าอาวุธนิวเคลียร์ไม่จำเป็นอีกต่อไปแล้วสำหรับป้องกันเกาหลีใต้

นี่จึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่เกาหลีเหนือกับเกาหลีใต้ลงนามประกาศร่วมกันเมื่อวันที่ 20 มกราคม 1992 ว่าจะมีการปลดอาวุธนิวเคลียร์ (Denuclearization) บนคาบสมุทรเกาหลี คือเกาหลีทั้งฝ่ายจะไม่มีการผลิต ทดลอง มีไว้ในครอบครอง หรือการใช้อาวุธนิวเคลียร์ นอกจากการใช้พลังงานนิวเคลียร์เพื่อสันติเท่านั้น

และต่อมาในวันที่ 30 มกราคม ปีเดียวกันนี้ เกาหลีเหนือจึงได้ลงนามข้อตกลงกับ IAEA ยินยอมให้มีการเข้ามาตรวจสอบโรงงานนิวเคลียร์ของตน

ตอนนั้น เกาหลีเหนือพยายามรักษาคำมั่นที่จะปลดอาวุธนิวเคลียร์ของตน เห็นได้จากการยินดีที่จะให้ IAEA เข้ามาตรวจสอบ

แต่กลับเป็นฝั่งสหรัฐเองที่ปฏิเสธการจะให้หลักประกันว่าจะไม่รุกรานเกาหลีเหนือ และคงการซ้อมรบประจำระหว่างสหรัฐกับเกาหลีใต้อย่างต่อเนื่องตลอดมา

ทำให้เกิดความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกันตามมา

ประกอบกับเกาหลีเหนือเองมองว่าลำพังอาวุธธรรมดา หรือ conventional weapon ของชาติตนไม่สามารถป้องกันตนเองและรับมือกับภัยคุกคามจากสหรัฐได้อย่างเพียงพอ จึงต้องพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์อย่างจริงจัง

วิกฤตการณ์นิวเคลียร์บนคาบสมุทรเกาหลีครั้งแรก

ในช่วงปี 1993-1994 เกิดวิกฤตนิวเคลียร์บนคาบสมุทรเกาหลีเป็นครั้งแรก มีความตึงเครียดอย่างหนัก เพราะทางฝั่งเกาหลีเหนือเองก็รู้สึกไม่มั่นคง เนื่องจากมองว่าเกาหลีใต้และโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐ ยังเป็นภัยคุกคามต่อตน

ประกอบกับความไม่แน่ใจในชาติพันธมิตรของตนอย่างจีนและรัสเซียที่หันไปสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตกับประเทศเกาหลีใต้เพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

ในช่วงหลังจากสิ้นสุดยุคสงครามเย็น เกาหลีเหนือจึงยิ่งเห็นถึงความจำเป็นต้องพึ่งตนเองในการรักษาความมั่นคง

ตอนนั้นสหรัฐภายใต้การนำของประธานาธิบดีคลินตัน เตรียมจะไปถล่มจุดที่คิดว่าเป็นที่ตั้งอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ จนกระทั่งอดีตประธานาธิบดีคาร์เตอร์ได้ช่วยเจรจาไกล่เกลี่ย ทำให้เกิดข้อตกลงที่เรียกกันว่า “Agreed Framework” ในปี 1994

ข้อตกลงดังกล่าวมีสาระสำคัญคือ สหรัฐตกลงที่จะให้หลักประกันว่าจะไม่คุกคามเกาหลีเหนือด้วยอาวุธนิวเคลียร์ และทั้งสองฝ่ายจะดำเนินการเพื่อสถาปนาความสัมพันธ์ที่เป็นปกติทั้งการเมืองและเศรษฐกิจ

ในขณะเดียวกัน เกาหลีเหนือจะยุติโครงการอาวุธนิวเคลียร์ โดยที่สหรัฐจะช่วยส่งน้ำมันดิบให้เกาหลีเหนือได้ใช้ ในช่วงที่เกาหลีเหนือทำลายเครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์ระบบที่สามารถผลิตอาวุธนิวเคลียร์ได้

แต่ก็ไม่ได้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามข้อตกลงดังกล่าว

โดยสหรัฐมักจะกล่าวหาว่าเกาหลีเหนือเป็นฝ่ายไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง

ในขณะที่ผู้นำบางคนของสหรัฐ อย่างเช่น อดีตรัฐมนตรีกลาโหม วิลเลียม แพร์รี ในสมัยรัฐบาลคลินตัน และอดีตประธานาธิบดีคาร์เตอร์ ไม่เคยโทษว่าฝ่ายเกาหลีเหนือเป็นฝ่ายละเมิดข้อตกลงปี 1994 ก่อน

เกาหลีเหนือเริ่มทดลองอาวุธนิวเคลียร์

ในปี 2003 เริ่มมีการเจรจา 6 ฝ่ายที่เกี่ยวข้องบนคาบสมุทรเกาหลี ซึ่งรวมทั้งจีน ญี่ปุ่นและรัสเซีย ในการเจรจา 6 ฝ่าย ครั้งที่ 3 ในปี 2005 ได้มีข้อตกลงที่ยืนยันหลักการของข้อตกลงในปี 1994 คือเกาหลีเหนือพร้อมที่จะปลดอาวุธนิวเคลียร์ และสหรัฐสัญญาว่าจะไม่รุกรานเกาหลีเหนือทั้งด้วยอาวุธนิวเคลียร์หรืออาวุธธรรมดา และทั้งสองฝ่ายจะอยู่ร่วมกันอย่างสันติ โดยจะดำเนินการเพื่อนำไปสู่ความสัมพันธ์ที่เป็นปกติระหว่างสหรัฐและเกาหลีเหนือ

พร้อมทั้งจะจัดทำสนธิสัญญาสันติภาพอย่างถาวรเพื่อแทนที่ข้อตกลงสงบศึกในปี 2003

แต่คล้อยหลังจากข้อตกลงปี 2005 ดังกล่าวได้เพียงหนึ่งวัน สหรัฐได้ประกาศยึดเงินบัญชีของเกาหลีเหนือจำนวน 23 ล้านดอลลาร์สหรัฐที่ฝากไว้ในธนาคาร Banco Delta Asia ซึ่งตั้งอยู่ในมาเก๊า ประเทศจีน

ประมาณหนึ่งปีถัดมาเกาหลีเหนือได้ทดลองอาวุธนิวเคลียร์ลูกแรกในสมัยประธานาธิบดีคิม จอง อิล เป็นเหตุให้ถูกนานาชาติคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจในเวลาต่อมา

และทดลองลูกที่สองในปี 2009 ต่อมาในสมัยประธานาธิบดีคิม จอง อึน ที่สืบทอดอำนาจต่อจากบิดาตั้งแต่ปลายปี 2011 ก็ได้ทดลองอาวุธนิวเคลียร์อีกสี่ลูก คือในปี 2013 หนึ่งลูก ต่อมาในปี 2016 สองลูก และในปี 2017 อีกหนึ่งลูก พร้อมทั้งทดสอบขีปนาวุธระยะไกล (ICBM) อีกหลายลูก

ทั้งนี้ เกาหลีเหนืออ้างว่าเพื่อเตรียมป้องกันตัวเอง เนื่องจากฝ่ายสหรัฐและพันธมิตรไม่ได้ดำเนินการให้เกาหลีเหนือมั่นใจในความมั่นคงของประเทศและรัฐบาลของตน

สถานการณ์ความขัดแย้งในคาบสมุทรเกาหลีจึงยืดเยื้อและไม่ไว้วางใจกันเป็นระยะเรื่อยมา และจะตึงเครียดหรือผ่อนปรนก็มักขึ้นอยู่กับนโยบายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะฝั่งเกาหลีใต้ในช่วงปี 2000 โดยประธานาธิบดีคิม แด จุง รวมถึงปี 2007 โดยประธานาธิบดีโน มูน ฮยอน ที่ทำให้ทั้งสองประเทศได้มีการประชุมสุดยอดของผู้นำระหว่างกัน และมีข้อตกลงที่จะอยู่ร่วมกันอย่างสันติ โดยมีการตั้งโซนพัฒนาเศรษฐกิจร่วมกัน

การประชุมสุดยอดระหว่างผู้นำสองชาติที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 27 เมษายนที่ผ่านมาถือเป็นการประชุมครั้งที่ 3 โดยประธานาธิบดีเกาหลีใต้คนปัจจุบัน นายมุน แจ อิน ซึ่งเคยทำหน้าที่เสมือนเป็นเลขาธิการของประธานาธิบดีโน มุน ฮยอน และค่อนข้างเข้าใจท่าทีของเกาหลีเหนือ ทำให้มีบรรยากาศเป็นไปในเชิงบวกและสถานการณ์ความขัดแย้งดูผ่อนคลายลง

เมื่อตอนที่เขาขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีใหม่ๆ นายมุน แจ อิน ได้ให้สัมภาณ์หนังสือพิมพ์วอชิงตันโพสต์ว่า “เกาหลีใต้ควรเป็นผู้นำในการแก้ไขปัญหาบนคาบสมุทรเกาหลี เป็นสิ่งไม่ถูกต้องที่ชะตากรรมของคนเกาหลีไม่ว่าในเกาหลีเหนือหรือเกาหลีใต้ จะถูกตัดสินโดยพลังที่มาจากภายนอกประเทศ”

เมื่อต้นปีที่ผ่านมา ทั้งสองชาติมีการกระชับความสัมพันธ์มากขึ้นในงานโอลิมปิกฤดูหนาว 2018 เกาหลีเหนือมีการเข้าร่วมแข่งขันกีฬาโอลิมปิก และส่งนักกีฬาฮอกกี้หญิงมาร่วมทีมเดียวกันกับนักกีฬาของเกาหลีใต้ภายใต้ธงรวมชาติ

พร้อมส่งตัวน้องสาวผู้นำเกาหลีเหนือ ชื่อ คิม โย จอง มาร่วมพิธีเปิดโอลิมปิกด้วย

 

หลังจากนั้นก็มีการส่งนักร้องชาวเกาหลีใต้ไปแสดงในเกาหลีเหนือเพื่อเชื่อมสัมพันธไมตรี และผู้นำคิม จอง อึน ก็มีการถ่ายภาพร่วมกันกับนักร้อง ทำให้เห็นภาพว่าผู้นำเกาหลีเหนือเองก็ไม่ได้ดูเป็นยักษ์เป็นมารตามที่ชาติตะวันตกกล่าวหา

ตอนสมัยที่ประธานาธิบดีคิม จอง อิล บิดาของประธานาธิบดีคนปัจจุบันยังมีชีวิตอยู่ เขาเชิญประธานาธิบดีบิล คลินตัน มาเกาหลีเหนือ แต่คลินตันส่งรัฐมนตรีต่างประเทศ นางแมเดอลิน อัลไบรต์ มาตอนปี 2000 แล้วได้พบกับคิม จอง อิล

เธอบอกว่าเธอรู้สึกประทับใจที่ผู้นำเกาหลีเหนือเป็นคนมีเหตุมีผล รอบรู้ความเป็นไปของโลก สามารถทำงานร่วมกันได้ ก็กลับไปจะให้คลินตันมาเอง แต่ก็ถูกนักการเมืองฝ่ายอนุรักษนิยมในสหรัฐโจมตีว่าไปอ่อนข้อให้ผู้นำเผด็จการเกาหลีเหนือ

เราต้องไม่ลืมว่าสื่อตะวันตกมักวาดภาพผู้นำเกาหลีเหนือตั้งแต่รุ่นปู่จนถึงรุ่นปัจจุบันว่าเป็นตัวร้ายกาจ

แต่เมื่อวันที่ 7 เมษายนที่ผ่านมา นาย Mike Pompeo ได้ไปพบกับผู้นำเกาหลีเหนือ นายคิม จอง อึน และได้กล่าวว่าจากการพบปะกับผู้นำเกาหลีเหนือ เห็นว่าผู้นำเกาหลีเหนือมีบุคลิกเป็นคนน่าคบและมีความพร้อมในการเจรจากับประธานาธิบดีทรัมป์ที่กำหนดที่จะให้มีขึ้นในเดือนพฤษภาคมหรือเดือนมิถุนายนนี้

การเจรจาสันติภาพล่าสุดที่เกิดขึ้นในวันที่ 27 เมษายน เป็นความต้องการที่เกาหลีเหนือแสดงออกมาตั้งนานแล้วว่าต้องการเจรจา และต้องการแก้ไขปัญหาด้านเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นนโยบายที่ผู้นำเกาหลีเหนือคนปัจจุบันให้ความสำคัญ ขณะเดียวกัน ฝั่งเกาหลีเหนือเองก็มีอำนาจต่อรองมากขึ้นเพราะตนเองมีความสามารถและศักยภาพในการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์

ผลของการเจรจาครั้งนี้ออกมาแบบที่ทั้งสองฝ่ายพอใจ

เป็นสัญญาณที่ดี และจะเป็นแรงกดดันต่อสหรัฐด้วยว่าขนาดเกาหลีทั้งสองชาติยังอยู่ด้วยกันได้ สหรัฐจะมากดดันอะไรอีก สหรัฐจะจริงใจมากน้อยแค่ไหน มีความจำเป็นไหมในการมีอำนาจในคาบสมุทรเกาหลี

แต่ดูท่าทีทรัมป์ เขาก็บอกว่า ถ้าไม่สำเร็จก็เลิกเจรจา หากคราวนี้ถ้าเจรจากันแล้ว สหรัฐเกิดเบี้ยวสัญญาขึ้นมาอีก เกาหลีเหนือซึ่งผลิตนิวเคลียร์ได้แล้วก็คงกลับไปทำอีก และสถานการณ์ความขัดแย้งบนคาบสมุทรเกาหลีก็จะวนเวียนกลับไปซ้ำรอยเดิม

อย่างไรก็ดี เมื่อวันที่ 21 เมษายนที่ผ่านมา ผู้นำเกาหลีเหนือได้ประกาศยุติการทดลองอาวุธนิวเคลียร์และขีปนาวุธ และยังให้คำมั่นว่าเกาหลีเหนือจะไม่เป็นฝ่ายใช้อาวุธนิวเคลียร์ก่อน หากไม่ถูกโจมตีด้วยอาวุธนิวเคลียร์ก่อน เหมือนอย่างที่เคยได้ประกาศจุดยืนเช่นนี้มาก่อน และจะหันมาเน้นพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ

คำประกาศดังกล่าวนี้ ถือว่าเป็นการรุกเชิงสันติภาพ (Peace Offensive) จึงต้องคอยติดตามดูว่าสหรัฐภายใต้การนำของทรัมป์จะตอบสนองต่อท่าทีนี้ของเกาหลีเหนืออย่างไร เมื่อผู้นำเกาหลีเหนือกับสหรัฐอเมริกาจะพบกันในอีกประมาณสองเดือนข้างหน้านี้

ถ้าการเจรจาสันติภาพเพื่อหาข้อตกลงเป็นไปด้วยความจริงใจของทั้งสองฝ่ายก็คงแก้ปัญหาได้

แต่ที่ผ่านมามีเหตุหลายประการที่ต่างฝ่ายต่างบิดเบือนไม่ทำตามข้อตกลง มีการอ้างและโยนความผิดให้กันและกันทั้งคู่

ทำให้ปัญหาความขัดแย้งในคาบสมุทรเกาหลีมีความผันผวนอยู่เสมอ

หมายเหตุ : ผู้เขียนเป็นศาสตราจารย์กิตติคุณ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญด้านเอเชียตะวันออกและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และได้ศึกษาเหตุการณ์ความขัดแย้งบนคาบสมุทรเกาหลีมากกว่า 30 ปี