วิธีการหนึ่งในการป้องกันมิให้นายกรัฐมนตรียุบสภาก่อนครบวาระโดยมิชอบก็คือ นายกรัฐมนตรีต้องของเสียงเห็นชอบจากสภาเสียก่อน และเสียงที่ได้รับจะต้องเป็นเสียงที่เห็นด้วยที่จะยุบสภาเป็นจำนวน 2 ใน 3 ของ ส.ส. ในสภา ซึ่งกติกานี้เกิดขึ้นในอังกฤษเมื่อไม่กี่ปีมานี้ ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองครั้งใหญ่ของอังกฤษเลยทีเดียว เป็นที่รู้จักกันในนามของ พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) พ.ศ.2554

ผู้เขียนมีข้อสังเกตเกี่ยวกับความเห็นของ ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ต่อ พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) พ.ศ.2554 ของอังกฤษ ที่เขาเห็นว่าเป็นการทำให้ระบบรัฐสภาเบี่ยงเบนเสียสมดุลในสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติและทำให้ระบบรัฐสภาเพี้ยนไป

ในขณะที่การเปลี่ยนแปลงหลักการการยุบสภาที่ว่านี้ได้เกิดขึ้นกับประเทศที่เป็นต้นแบบของประเพณีการปกครองแบบรัฐสภาเอง

ซึ่งน่าคิดว่า ตกลงแล้ว หลักการการยุบสภาที่เปลี่ยนแปลงไปในอังกฤษกำลังทำให้ระบบรัฐสภาของอังกฤษผิดเพี้ยนไปจากประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาเสียเอง หรือนี่คือวิวัฒนาการอีกขั้นหนึ่งของประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาของอังกฤษที่มีประสบการณ์ในระบบรัฐสภายาวนานที่สุดในโลก การเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้อาจจะเหมาะสมสำหรับเฉพาะประเทศอังกฤษ หรือว่าหลักการนี้จะต้องเป็นแบบแผนอีกขั้นตอนหนึ่งที่ประเทศอื่นๆ ที่ใช้ระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญแบบอังกฤษจะต้องพัฒนาไปสู่การใช้หลักการที่ว่านี้

 

ต่อข้อแนะนำอีกประการหนึ่งสำหรับการป้องกันไม่ให้นายกรัฐมนตรีใช้อำนาจยุบสภาโดยมิชอบของ คุณกาญจนา เกิดโพธิ์ทอง คือ การให้การศึกษาในแง่ของความรู้ทั่วไปแก่สาธารณะ ซึ่งผู้เขียนเห็นด้วยกับข้อเสนอแนะดังกล่าวว่าเหมาะสมสำหรับบริบทในช่วงที่คุณกาญจนาได้ให้คำแนะนำไว้ในงานวิจัยของเธอ นั่นคือในช่วง พ.ศ.2530

แต่สำหรับบริบทปัจจุบัน ผู้เขียนเห็นว่า การให้การศึกษาที่ว่านี้จะต้องมุ่งไปที่ “ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับกลไกการทำงานของระบบการปกครองระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์ททรงเป็นประมุขและอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ” มากกว่าจะเป็นความรู้ทั่วๆ ไป

ประชาชนชาวไทยปัจจุบันมีพื้นฐานการศึกษาอ่านออกเขียนได้ แต่ขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับแบบแผนการทำงานของระบบรัฐสภา

อีกทั้งยังได้รับข้อมูลที่ผิดๆ จากการรณรงค์โฆษณาชวนเชื่อของคู่ขัดแย้งทางการเมือง

เช่น ประชาชนเข้าใจว่าหลังจากการเลือกตั้งและจัดตั้งรัฐบาลแล้ว จะต้องปล่อยให้รัฐบาลทำงานครบสี่ปี โดยอ้างอิงกับระบอบประชาธิปไตยของสหรัฐอเมริกา

ทั้งๆ ที่ในระบบรัฐสภามิได้จำเป็นต้องเป็นเช่นนั้น รัฐบาลอาจจะอยู่ครบวาระหรือไม่ก็ได้

การอภิปรายลงมติไม่ไว้วางใจ การลาออก และการยุบสภาเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ในระบบรัฐสภา และไม่ถือเป็นเรื่องผิดปรกติ หรือการมีรัฐบาลเสียงข้างน้อยก็ไม่ใช่เรื่องผิดปรกติ เป็นต้น

 

นอกจากการป้องกันปัญหาการยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาด้วยวิธีการ “บัญญัติหลักการหรือเงื่อนไขที่จำเป็นให้เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร” แล้ว

อาจารย์บวรศักดิ์ยังได้กล่าวถึงอีกแนวทางหนึ่งที่ไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร

นั่นคือ

“…ทางที่สองคือ พูดกันตรงๆ ก็คือว่ามันต้องมี political sanction และ political sanction คราวนั้นก็เห็นชัดว่าคือการนำไปสู่ความวุ่นวายและการรัฐประหาร political sanction”

ซึ่งแนวทางของ “political sanction” ที่อาจารย์บวรศักดิ์กล่าวถึงนี้ ผู้เขียนตีความได้ 2 อย่าง

อย่างแรกคือ หากมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่เป็นไปตามประเพณีการปกครองแบบรัฐสภา สิ่งที่จะทัดทานได้คือ “political sanction” จนในที่สุดนายกรัฐมนตรีที่ใช้อำนาจยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามประเพณีนั้นจะไม่ได้ประโยชน์วิธีการนี้

อย่างที่สองคือ การชี้ให้เห็นถึงบทเรียนหรือผลพวงความเสียหายของการยุบสภาที่ไม่ถูกต้องตามประเพณี เพื่อนักการเมืองและสาธารณชนจะได้ตระหนักรับรู้เข้าใจร่วมกันว่าไม่ควรที่จะใช้การยุบสภาอย่างไม่ถูกต้อง หากมีการใช้อย่างไม่ถูกต้อง ก็จะเกิด “political sanction” และ “political sanction” ก็เป็นสิ่งที่ชอบธรรม

อย่างไรก็ตาม ในอย่างแรก นั่นคือ หากมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่เป็นไปตามประเพณีการปกครองแบบรัฐสภา สิ่งที่จะทัดทานได้คือ “political sanction” จนในที่สุดนายกรัฐมนตรีที่ใช้อำนาจยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามประเพณีนั้นจะไม่ได้ประโยชน์วิธีการนี้

ข้อเสียของแนวทางนี้คือ มีต้นทุนสูงมาก เพราะ “political sanction” อาจจะนำไปสู่ความสับสนวุ่นวาย การจลาจลและความเสียหายทางสังคมและเศรษฐกิจ

และหากต้องลงเอยด้วยการรัฐประหารอย่างในกรณีของประเทศไทย ก็จะเป็นความเสียหายทางการเมืองครั้งใหญ่กว่าจะฟื้นฟูกลับสู่ความเป็นประชาธิปไตยตามปรกติได้

และอาจจะส่งผลเสียหายต่อเศรษฐกิจและภาพลักษณ์ทางการเมืองของประเทศในประชาคมโลกที่จะ “sanction” กลับต่อการทำรัฐประหารและรัฐบาลที่มารักษาการณ์หลังจากนั้น

แต่ถ้าจะเน้นไปที่อย่างที่สอง ก็จะต้องมีการเผยแพร่สื่อสารให้สังคมรับรู้ถึงหลักการและเหตุผล หรือจะเรียกตามอาจารย์บวรศักดิ์ ก็ได้ว่า “ตรรกะของระบบรัฐสภา” หรืออีกนัยหนึ่งก็คือการเผยแพร่ให้ความรู้เกี่ยวกับประเพณีการยุบสภาในระบบรัฐสภา ที่โดยส่วนใหญ่ในประเทศต่างๆ ที่ใช้ระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ก็ไม่ได้เขียนไว้อย่างละเอียดเป็นลายลักษณ์อักษร

แต่ปัญหาที่จะเกิดขึ้นกับทั้งสองอย่างข้างต้นนี้ก็คือ ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรมีกฎเกณฑ์หรือประเพณีอะไรที่มากไปกว่าอำนาจวินิจฉัยตัดสินใจของนายกรัฐมนตรี โดยไม่จำเป็นต้องอยู่ในกรอบกฎเกณฑ์เหตุผลหรือประเพณีใดๆ

 

และด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงเล็งเห็นปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต หากมีสถานการณ์ความจำเป็นที่จะต้องใช้มาตรา 5 ที่ให้ใช้ประเพณีการปกครอง หากรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้ ในขณะที่ยังมีความเห็นต่างอยู่มากในสองประการคือ

หนึ่ง การมีอยู่ของประเพณีการปกครอง

สอง แม้เห็นพ้องว่ามี แต่ตีความประเพณีแตกต่างกันไป

และอย่างน้อยที่เห็นได้ชัดเจนก็คือ การประเมินการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 ที่มีทรรศนะที่มองว่า การยุบสภาครั้งนั้นไม่มีเหตุผล ก็ยังไม่เกิดเป็นกระแสให้มีการถกเถียงกันในหมู่นักวิชาการ มิพักต้องพูดถึงในแวดวงการเมืองและสาธารณชน เพราะส่วนใหญ่ยังมีความเห็นเกี่ยวกับการยุบสภาไปในทางเดียวกับของสุจิต

นอกจากนี้ จากการที่ผู้เขียนได้มีโอกาสสัมภาษณ์ ศาสตราจารย์ ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ ซึ่งอาจารย์นิธิได้ให้ความเห็นว่า ประเทศไทยยังไม่มีประเพณีการปกครอง

 

จากที่กล่าวไปข้างต้น จะเห็นได้ว่า แนวทางป้องกันการใช้ยุบสภาผู้แทนราษฎรอย่างไม่ถูกต้องนั้นแบ่งออกเป็น 4 ลักษณะ ได้แก่

หนึ่ง การบัญญัติสาเหตุที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรไว้เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร เป็นการตีกรอบการใช้อำนาจยุบสภาของนายกรัฐมนตรี

สอง การบัญญัติให้ต้องเป็นความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี หรือนายกรัฐมนตรีต้องปรึกษาคณะรัฐมนตรี แต่คำปรึกษาของคณะรัฐมนตรีไม่ผูกมัดการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรี

สาม บัญญัติให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงมติด้วยเสียงข้างมากแบบพิเศษในการยุบสภา

และสี่ การเผยแพร่ให้สังคมได้ถกเถียงรับทราบถึงบทเรียนหรือผลเสียอันเกิดจากการใช้ยุบสภาผู้แทนราษฎรอย่างไม่ถูกต้อง

ส่วนการใช้ “political sanction” นั้นไม่ถือเป็นการป้องกัน แต่น่าจะเป็นการไม่ยอมรับการใช้ยุบสภาผู้แทนราษฎรอย่างไม่ถูกต้องมากกว่า

 

ต่อไปและเป็นส่วนสุดท้าย ผู้เขียนจะได้กล่าวถึงแนวทางสุดท้ายในฐานะที่เป็นแนวทางป้องกันมิให้นายกรัฐมนตรีใช้อำนาจในการยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามหลักการและประเพณี

นั่นคือ หลักการ 3 หลักการ

อันได้แก่

“การปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่จำเป็น”, “การให้ไปทบทวนพิจารณาคำแนะนำการยุบสภา” และ “ประมุขของรัฐที่ผูกพันโดยกฎประเพณี (conventional rules)”

โดยทั้งสามหลักการนี้ให้ความสำคัญต่อบทบาทของประมุขของรัฐในการป้องกันมิให้เกิดการใช้ยุบสภาอย่างไม่ถูกต้อง