บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

เมื่อศรีธนญชัย

แก้รัฐธรรมนูญรายมาตรา

 

การลงมติของรัฐสภารับหลักการร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของพรรคประชาธิปัตย์ เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2564 นำไปสู่ปัญหาที่กังวลใจของผู้ที่พอเข้าใจหลักการทางกฎหมายอยู่มิใช่น้อย

เนื่องจากญัตติแก้ไขเพิ่มเติมของพรรคประชาธิปัตย์เพื่อเปลี่ยน สัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ และกำหนดวิธีการเลือกตั้งใหม่โดยใช้บัตรสองใบมาเป็นฐานในการนับคะแนน ส.ส.แต่ละประเภทนั้น มีเสนอแก้เพียง 2 มาตรา คือ มาตรา 83 และมาตรา 91

มาตรา 83 เป็นหลักการการเปลี่ยนสัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จากปัจจุบัน 350 : 150 มาเป็นให้มี ส.ส.เขตมากขึ้นในสัดส่วน 400 : 100 เหมือนสัดส่วนที่เคยมีตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540

มาตรา 91 เป็นการเปลี่ยนแปลงวิธีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จากเดิมที่เป็นการคำนวณจากบัตรใบเดียว มีขั้นตอนที่ซับซ้อน ต้องคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมี แล้วไปดู ส.ส.เขตที่ได้ หาจำนวนต่าง เป็นจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับ แต่หากมี ส.ส.เขตมากกว่า ส.ส.ที่พึงจะมี พรรคดังกล่าวก็จะไม่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่ม อีกทั้งมีวิธีการปัดเศษที่วุ่นวายและขาดเหตุผลทำให้ได้พรรคปัดเศษเข้ามาในสภาเป็นจำนวนมาก เปลี่ยนมาเป็นคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ตามสัดส่วนบัตรเลือกตั้งใบที่สอง เช่นที่เคยดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 และ 2550

แต่หากจะแก้เรื่องระบบการเลือกตั้งดังกล่าว มีมาตราที่เกี่ยวข้องเชื่อมโยงอย่างน้อย 8 มาตรา คือ มาตรา 83, 85, 86, 90, 91, 92, 93 และ 94 และการที่รัฐสภาเคยลงมติไม่รับหลักการในร่างของพรรคพลังประชารัฐ และพรรคเพื่อไทย ที่มีประเด็นขอแก้ในอีก 6 มาตราที่เหลือ จะมีทางออกที่เหมาะสมอย่างไร เพื่อไม่ให้การดำเนินการของรัฐสภานั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญเสียเอง

 

ตีความระเบียบข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 124

ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2563 ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2563 มาตรา 124 วรรคท้าย ดูจะเป็นเครื่องมือสำคัญที่กรรมาธิการในซีกรัฐบาลจากพรรคพลังประชารัฐและพรรคประชาธิปัตย์ เล็งเห็นว่า จะสามารถนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาที่เสนอมาตราแก้ไขมาไม่ครบ โดยกล่าวถึงการแปรญัตติร่างธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในวาระที่สองว่า

“การแปรญัตติเพิ่มมาตราขึ้นใหม่ หรือตัดทอน หรือแก้ไขมาตราเดิม ต้องไม่ขัดกับหลักการแห่งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เว้นแต่การแก้ไขเพิ่มเติมมาตราที่เกี่ยวเนื่องกับหลักการนั้น”

หากตีความข้อความในวรรคท้ายนี้ จะหมายถึง กิจกรรม 3 ประเภท คือ 1) เพิ่มมาตราใหม่ 2) ตัดทอนมาตราเดิม และ 3) แก้ไขมาตราเดิม จะต้องไม่ขัดกับหลักการของร่างที่ผ่านการลงมติรับหลักการในวาระที่หนึ่ง

ส่วนต้นในวรรคนี้ จึงตีความได้ว่า การแปรญัตติมาตรา 83 และ 91 อาจคลอดลูกออกมาเป็นมาตราใหม่ เช่น 83/1 83/2 หรือ 91/1 91/2 หรืออาจตัดทอนข้อความในร่างเดิม หรือแก้ไขเพิ่มเติม จากร่างเดิมโดยต้องไม่ขัดกับหลักการที่ลงมติในวาระที่หนึ่ง

ส่วนท้ายของวรรคที่ว่า “เว้นแต่การแก้ไขเพิ่มเติมมาตราที่เกี่ยวเนื่องกับหลักการนั้น” นั่นคือให้กรรมาธิการสามารถยื่นมือเข้าไปแก้ไขมาตราอื่นๆ ที่อาจไม่อยู่ในร่างของพรรคประชาธิปัตย์ คือแก้มาตราอื่นๆ ในรัฐธรรมนูญได้หากเป็นมาตราที่เกี่ยวเนื่องกับหลักการในมาตรา 83 และมาตรา 91 ที่ผ่านวาระที่หนึ่งไปแล้ว

ดังนั้น 6 มาตราที่เหลือ ก็เตรียมร่างแก้ไข สอดเข้าไปในขั้นแปรญัตติ ไม่มีความยากอะไร

 

เรื่องที่อาจซับซ้อนกว่าที่คิด

สิ่งที่กรรมาธิการและรัฐสภาต้องคำนึงถึง คือ ในอีก 6 มาตราที่เหลือ หากเป็นมาตราที่ไม่เคยผ่านการพิจารณาจากรัฐสภามาก่อน การใช้ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 12 วรรคท้ายดังกล่าว ก็ไม่น่ามีปัญหาอะไร เพราะสามารถใช้วรรคท้ายของข้อบังคับดังกล่าว ยื่นมือเข้าไปยังมาตราอื่นๆ เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมในมาตราที่เกี่ยวข้องกับหลักการนั้นได้

แต่เนื่องจากอีก 6 มาตราที่เหลือ อยู่ในร่างแก้ไขของพรรคพลังประชารัฐ และพรรคเพื่อไทย ซึ่งเป็นมาตราที่เคยนำเข้าพิจารณาวาระที่หนึ่งของรัฐสภาเมื่อวันที่ 23-24 มิถุนายน พ.ศ.2564 แล้ว

และที่สำคัญ รัฐสภาเคยมีมติไม่รับหลักการของทั้ง 6 มาตรามาแล้ว

โดยร่างของพรรคพลังประชารัฐ ได้คะแนนเสียงรับ 334 เสียง ไม่รับ 199 เสียง งดออกเสียง 173 เสียง และไม่มาประชุม 27 คน ซึ่งไม่เพียงพอตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ มาตรา 256(3) และร่างของพรรคเพื่อไทย แม้จะได้คะแนนเสียงมากกว่า โดยมีคะแนนรับ 376 เสียง ไม่รับ 89 เสียง งดออกเสียง 241 เสียง และไม่มาประชุม 27 คน แต่ก็ไม่เพียงพอตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญเช่นกัน

6 มาตราที่เสนอให้มีการแก้ไข จึงมีสถานะว่า เป็นเนื้อหาที่รัฐสภาเคยไม่รับหลักการไปแล้ว การเสนอในขั้นแปรญัตติให้มีข้อความเหมือน 6 มาตราแม้อาจจะสอดคล้องกับหลักการ 2 มาตราที่แก้ไขเพิ่มเติม แต่ด้วยเหตุที่รัฐสภาเคยไม่รับหลักการในวาระที่หนึ่ง จะเป็นการขัดกันหรือไม่

 

อะไรคือหลักการ

ที่เคยไม่รับหลักการแล้วจะมาเพิ่มในวาระที่สอง

ประเด็นที่อยู่ในร่างของพรรคพลังประชารัฐ และพรรคเพื่อไทยและเป็นประเด็นที่พรรคขนาดใหญ่ประสงค์จะเพิ่มเติมมีดังนี้

1) การกำหนดจำนวนผู้สมัคร ส.ส.เขตขั้นต่ำ ว่าพรรคการเมืองต้องส่งอย่างน้อย 100 เขตเลือกตั้ง จึงจะสามารถส่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อได้ (มาตรา 90 ของร่างพรรคพลังประชารัฐ) ทั้งนี้ เพื่อป้องกันพรรคการเมืองขนาดเล็กหรือพรรคการเมืองใหม่ที่ไม่มีศักยภาพในการส่ง ส.ส.เขต แต่หวังตีกินในส่วน ส.ส.บัญชีรายชื่อ ด้วยคะแนนนิยมจากการเสนอนโยบายในภาพรวมของประเทศ

2) การกำหนดให้ต้องได้รับคะแนนเสียงขั้นต่ำ ร้อยละ 1 ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง (มาตรา 91 วรรคสอง ของพรรคพลังประชารัฐ และมาตรา 91 วรรคหนึ่ง ของร่างพรรคเพื่อไทย) จึงจะนำคะแนนที่ได้มาคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ เพื่อตัดพรรคที่ได้คะแนนจากบัตรบัญชีรายชื่อไม่ถึงเกณฑ์ออกไป แก้ไขปัญหาการปัดเศษจนดูแล้วไม่สมควรที่เคยเกิดขึ้นในอดีต

3) การคำนวณจำนวน ส.ส.เขตที่พึงจะมีในแต่ละจังหวัด โดยเปลี่ยนจากเอาจำนวนราษฎรทั้งประเทศ หารด้วย 350 เป็นหารด้วย 400 แทน (มาตรา 86 ของร่างพรรคพลังประชารัฐ และของร่างพรรคเพื่อไทย)

4) การกำหนดให้ กกต.ต้องประกาศผลเลือกตั้งให้ได้ร้อยละ 95 ภายใน 30 วัน จากเดิมที่กำหนดไว้ 60 วัน (มาตรา 85 วรรคสี่ ของร่างพรรคพลังประชารัฐและร่างพรรคเพื่อไทย)

3 ใน 4 ประเด็นดังกล่าวเป็นเรื่องที่มีความได้เปรียบเสียเปรียบทางการเมือง ระหว่างพรรคขนาดใหญ่ กับพรรคขนาดกลางและเล็ก โดยหากแก้ไขตามประเด็นข้างต้นจะเป็นประโยชน์ต่อพรรคการเมืองขนาดใหญ่

ข้อขัดข้องทางเทคนิคที่จะนำข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 124 วรรคท้ายมาใช้ เพื่อยื่นมาเข้าไปแก้ใน 6 มาตราที่เหลือ จึงเป็นเหตุให้การแก้ไขอาจเป็นไปด้วยความไม่ราบรื่น

เชื่อว่า ศรีธนญชัยก็รับรู้ แต่จะอาศัยเสียงข้างมากในกรรมาธิการลากไปให้ได้ งานนี้ เสียงข้างน้อยคงต้องใช้ช่องทางส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ว่าแต่ศาลอย่าเป็นศรีธนญชัยเสียเอง