88 ปีระบอบทหารไทย (5) ปี 2507-2514

“ประชาธิปไตยที่เติบโตขึ้นมีความเสี่ยงที่อาจจะพังทลายลงได้ด้วยการรัฐประหาร การยึดอำนาจ [รัฐ] ด้วยกำลังอาวุธ และการล่มสลาย [ด้วยตัวเอง]”

David Runciman

How Democracy Ends (2019)

การเสียชีวิตของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในตอนปลายปี 2506 ไม่ใช่การสิ้นสุดของระบอบทหารแต่อย่างใด

หากแต่เป็นเพียงการเปลี่ยนตัวผู้นำทหารจากคนหนึ่งไปสู่อีกคนหนึ่ง

จนอาจกล่าวได้ว่าเป็นเพียงการเปลี่ยนผ่านในระดับตัวผู้นำทหารเท่านั้น

หรือรัฐบาลที่เกิดขึ้นในปี 2507 เป็นดัง “เหล้าเก่าในขวดใหม่”

ระบอบถนอม-ประภาส

ในวันที่ 9 ธันวาคม 2506 พล.อ.ถนอม กิตติขจร ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี อันเป็นการเข้ารับตำแหน่งนี้เป็นครั้งที่ 2

โดยเขาดำรงตำแหน่งดังกล่าวครั้งแรกหลังการรัฐประหาร 2500 และต่อมาในวันที่ 11 ธันวาคม ก็ได้รับการแต่งตั้งในทางทหารเป็นผู้บัญชาการทหารบก และผู้บัญชาการทหารสูงสุดควบคู่กันไป พร้อมทั้งได้รับการเลื่อนยศเป็น “จอมพล”

ฉะนั้น สิ่งที่เกิดขึ้นนับจากนี้จึงเป็นเพียงการเปลี่ยนตัวผู้นำทหารจากจอมพลสฤษดิ์เป็นจอมพลถนอม พร้อมกันนี้ได้แต่งตั้ง พล.อ.ประภาส จารุเสถียร เป็นรองนายกรัฐมนตรี

ในขณะเดียวกันเพื่อสร้างให้ระบอบทหารเกิดความเข้มแข็ง จึงได้มีความพยายามจัดสรรอำนาจของผู้นำทหารใหม่ในเดือนตุลาคม 2507

โดยจอมพลถนอมลาออกจากผู้บัญชาการทหารบก และให้ พล.อ.ประภาสขึ้นดำรงตำแหน่งแทน

ฉะนั้น จอมพลถนอมจึงเป็นนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม และผู้บัญชาการทหารสูงสุด

ส่วน พล.อ.ประภาสเป็นรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด และผู้บัญชาการทหารบก

จึงทำให้เกิดคำเรียกรัฐบาลนี้ว่า “ระบอบถนอม-ประภาส”

เพราะเกิดการเกาะเกี่ยวในเชิงอำนาจของนายทหารระดับสูงสองนาย และนายทหารระดับสูงทั้งสองนายนี้จะเป็น “ผู้ควบคุม” อนาคตการเมืองไทยไว้ในมือ อีกทั้งระบอบทหารเช่นนี้จะเป็นหลักประกันของการควบคุมอำนาจทางการเมืองของทหารไว้ต่อไป

แต่ความพยายามที่จะสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบอบทหารในยุคหลังจอมพลสฤษดิ์นั้นอาจจะไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะความท้าทายใหม่ๆ เกิดขึ้นทั้งในบริบทภายในและภายนอก ซึ่งก็ไม่มีความชัดเจนว่าสุดท้ายแล้วผู้นำทหารได้เตรียมตัวที่จะรับมือกับความท้าทายใหม่ทั้งหลายนี้อย่างไร

หรือบรรดาผู้นำทหารเชื่อแต่เพียงว่า ระบอบทหารไทยแบบเดิมนั้น มีความแข็งแรงพอที่จะต้านทางความท้าทายต่างๆ ได้เสมอ

เพราะรัฐบาลทหารเป็น “ผู้ถือปืน” ที่ควบคุมการเมืองไทยมาตั้งแต่รัฐประหาร 2490

ความร่ำรวยของท่านจอมพล!

ความท้าทายในเบื้องแรกของการขึ้นสู่อำนาจของจอมพลถนอมก็คือ จะทำอย่างไรที่จะรักษาภาพลักษณ์ของผู้นำทหารไว้ให้ได้ เพราะผลจากความขัดแย้งในการจัดการมรดกของจอมพลสฤษดิ์ได้ก่อให้เกิดปัญหาบานปลาย ทั้งในเรื่องการคอร์รัปชั่นและเรื่องส่วนตัว (เรื่องการมีภรรยาหลายคน)

จนกลายเป็นข้อมูลที่ชัดเจนว่า ผู้นำทหารไม่ได้ทำรัฐประหารเพื่อผลประโยชน์ของประเทศอย่างที่ชอบอ้าง

และรัฐประหารเป็นกระบวนการสร้างความมั่งคั่งให้แก่ผู้นำทหาร

ดังจะเห็นได้จากคำร้องต่อศาลของบุตรชายได้อ้างว่า พ่อของตน (คือจอมพลสฤษดิ์) มีทรัพย์สินราว 2,800 ล้านบาท ในขณะที่รัฐบาลกล่าวว่า จอมพลสฤษดิ์มีทรัพย์สินประมาณกว่า 435 ล้านบาท

ข้อมูลการคอร์รัปชั่นโดยใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบเช่นนี้ ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของผู้นำและรัฐบาลทหารเป็นอย่างยิ่ง

จนรัฐบาลจอมพลถนอมได้ตัดสินใจที่จะยุติปัญหาดังกล่าวด้วยการใช้มาตรา 17 ยึดทรัพย์สินของจอมพลสฤษดิ์ให้ตกเป็นของรัฐ

การจัดการกับปัญหามรดกเพื่อพยุงภาพลักษณ์ของผู้นำทหารจึงถือเป็นความท้าทายแรกที่จอมพลถนอมต้องเผชิญ…

อดคิดไม่ได้ว่า ม.17 กำเนิดขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือพิเศษให้จอมพลสฤษดิ์มีอำนาจจัดการกับผู้เห็นต่างได้อย่างเต็มที่ แล้วก็ ม.17 นี้ก็กลับมาจัดการยึดทรัพย์จอมพลสฤษดิ์เสียเอง

คงต้องเรียกสภาวะนี้ว่า “ดาบนี้คืนสนอง” เพราะการยึดทรัพย์เป็นไปอย่างกว้างขวาง ดังปรากฏในข้อเขียนของสื่อว่า “แม้บ้านสะพานควายของท่านผู้หญิงวิจิตราเองก็ได้ถูกยึด ยึดกันหมดไม่ว่าเครื่องเพชร เครื่องลายคราม พระเครื่องราง วิทยุทรานซิสเตอร์หลายต่อหลายเครื่อง กระทั่งเตียงฟูกที่นอนของท่านผู้หญิงวิจิตรา ธนะรัชต์ ก็โดนเหมือนกัน” (สว่าง ลานเหลือ, 37 ปีแห่งการปฏิวัติ, มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2514)

และทรัพย์สินเหล่านี้ถูกนำออกขายทอดตลาด มีรายงานว่าในการประมูลนั้น “มีผู้ให้ราคากว่าหมื่นบาทกับเตียงนอนของจอมพลสฤษดิ์”…

ยุคแห่งอำนาจเบ็ดเสร็จของจอมพลสฤษดิ์ปิดฉากลงด้วยมลทินและการคอร์รัปชั่นใหญ่ของผู้นำทหาร

การเลือกตั้งและระบอบพันทาง

การร่างรัฐธรรมนูญในสมัยจอมพลสฤษดิ์เกิดขึ้นด้วยการแต่งตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2502 ร่างเสร็จในวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2511 และมีการประกาศใช้ในวันที่ 20 มิถุนายน 2511 จนต้องถือว่าเป็นการร่างรัฐธรรมนูญที่ยาวนานที่สุดในโลก เพราะใช้เวลากว่า 7 ปี

การเมืองไทยหลังจากรัฐประหาร 2500/2501 กลับเข้าสู่กระบวนการเลือกตั้งอีกครั้ง แม้จะต้องใช้เวลาในการเดินทางอย่างยาวนาน กฎหมายพรรคการเมืองที่ถูกยกเลิกไปได้กว่า 10 ปี ได้กลับมามีชีวิตอีกครั้ง พร้อมกับกำเนิดของพรรคการเมือง และผู้นำทหารได้กลับมาเล่นบทเดิมที่คุ้นเคย

ดังนั้น เพื่อที่จะดำรงอำนาจของรัฐบาลทหารไว้ให้ได้อย่างต่อเนื่อง การจัดตั้ง “พรรคทหาร” ในฐานะของการเป็น “นอมินี” ของฝ่ายทหารจึงเป็นความจำเป็นในตัวเอง หรือในทางทฤษฎีอาจเรียกพรรคเช่นนี้ว่าเป็น “พรรคของระบอบเดิม” (regime party) หรือ “พรรคของระบอบทหาร” (military-regime party)

การก่อตัวของพรรคสหประชาไทยในปี 2511 ที่มีจอมพลถนอมเป็นหัวหน้าพรรค จึงไม่แตกต่างจากพรรคเสรีมนังคศิลาในปี 2498 ที่มีจอมพล ป.เป็นหัวหน้า หรือพรรคชาติสังคมในปี 2500 ที่มีจอมพลสฤษดิ์เป็นหัวหน้า ซึ่งก็คือการกลับมาของพรรคทหารอีกครั้ง

และคู่แข่งขันที่สำคัญของพรรคทหารได้แก่ พรรคประชาธิปัตย์ นอกจากนี้ก็มีพรรคเล็กและผู้สมัครอิสระอีกเป็นจำนวนมากที่ต้องลงแข่งขันในการเลือกตั้ง 10 กุมภาพันธ์ 2512

ทุกคนรู้ดีว่าพรรครัฐบาลของจอมพลถนอมจะต้องได้รับชัยชนะอย่างแน่นอน เพราะรัฐบาลทหารยังคุมอำนาจทางการเมืองไว้อย่างเบ็ดเสร็จ และสุดท้ายแล้วพรรคสหประชาไทยได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง ได้ที่นั่ง 76 ที่จาก 219 ที่ และพรรคอันดับสองคือพรรคประชาธิปัตย์ได้ 57 ที่ แต่ที่สำคัญคือผู้สมัครที่ไม่สังกัดพรรคมีจำนวนรวมมากถึง 71 ที่นั่ง (โดยผลของจำนวนรวมของ ส.ส. ใหญ่กว่าพรรคอันดับสอง) อันส่งผลให้เกิดการจัดตั้ง “รัฐบาลผสม” มีพรรคสหประชาไทยเป็นแกนนำ

ภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองที่รัฐบาลทหารเป็นผู้จัดการเลือกตั้งนั้น โอกาสที่พรรคฝ่ายค้านจะเป็นผู้ชนะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้

และที่สำคัญรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยระบอบทหารไม่ได้ต้องการสร้างระบบพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง หรือต้องการสร้างระบอบประชาธิปไตยเต็มรูป ดังนั้น รูปแบบของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (Transition to Democracy) จึงมีลักษณะที่เป็นการเปลี่ยนผ่านอย่างจำกัด

และในขณะเดียวกันการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นก็ถูกใช้เป็นเครื่องมือในดำรงอำนาจของระบอบทหารเดิมไว้ต่อไป

อีกทั้งการเลือกตั้งยังเป็นช่องทางของการลดแรงกดดันทางการเมืองที่มีต่อรัฐบาลทหารเดิมอีกด้วย

ผลของการเลือกตั้งเช่นนี้จึงนำไปสู่การจัดตั้งระบอบพันทาง (Hybrid Regime) อย่างเห็นได้ชัด

ซึ่งว่าที่จริงการเลือกตั้งในปี 2498 หรือการเลือกตั้งในปี 2500 ก็มีวัตถุประสงค์ไม่แตกต่างกันในการคงอำนาจของผู้นำทหารเดิมไว้ และระบอบที่เป็นผลจากการเลือกตั้งเช่นนี้ก็มีลักษณะเป็นพันทางในตัวเองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญที่ถูกร่างขึ้นโดยรัฐบาลทหารไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

หรืออาจกล่าวได้ว่า สิ่งที่เกิดขึ้นทั้งหมดนี้ดำเนินการเพื่อก่อให้เกิด “ระบอบกึ่งประชาธิปไตย” (หรือจะเรียกว่าเป็นสภาวะประชาธิปไตยครึ่งใบ)

ระบอบเช่นนี้จึงเป็นโอกาสที่ดีที่สุดที่เปิดช่องทางให้ผู้นำทหารเดิมสามารถดำรงอำนาจทางการเมืองไว้ต่อไปได้ และมีความชอบธรรมด้วย

วิกฤตรัฐบาลพันทาง

การจัดตั้งรัฐบาลพันทางในรูปแบบรัฐบาลผสมนั้น มีความเปราะบางในตัวเองอย่างมาก เพราะในด้านหนึ่งผู้นำรัฐบาลพันทางจะต้องมีทักษะในการควบคุมการเมืองในสภาให้ได้

เพราะการเมืองแบบพันทางนั้น ยังต้องพึ่งพากระบวนการทางการเมืองในสภาเป็นเครื่องมือ

แต่ด้วยสภาวะที่เป็นรัฐบาลผสม โอกาสที่จอมพลถนอมและกลุ่มผู้นำทหารจะสามารถควบคุมทุกอย่างให้เป็นไปดังเช่นการเมืองในระบอบรัฐประหาร จึงเป็นไปได้ยาก

ขณะเดียวกันกลุ่มของผู้นำทหารที่อยู่ในอำนาจอย่างยาวนานนั้น มีปัญหาเรื่องเอกภาพของกลุ่มเสมอ

ฉะนั้น จึงแทบเป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติว่า เมื่อการเมืองที่อยู่ภายใต้การควบคุมของทหารเดินทางมาถึงจุดหนึ่งที่อำนาจได้ถูกควบคุมได้แล้ว และนายทหารหลายนายได้ก้าวขึ้นมาเป็นระดับอาวุโสในกองทัพ

เมื่อนั้นนายทหารอาวุโสเหล่านี้จะเริ่มมีสถานะเป็นหัวหน้ากลุ่มในตัวเองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ อีกทั้งพวกเขาเองก็ล้วนมีอำนาจทางการเมืองอยู่ในมือระดับหนึ่งด้วย

จนเราอาจจะต้องยอมรับว่า การแยกศูนย์อำนาจออกเป็นหลายกลุ่ม (ในลักษณะที่เป็น “cliques” ทางการเมือง) จึงเป็นเรื่องปกติของการเมืองในหมู่ผู้นำทหารการเมืองเสมอ

ในยุคจอมพลถนอมจึงมีทั้งกลุ่มจอมพลถนอม-ประภาส กลุ่ม พล.อ.กฤษณ์ สีวะรา กลุ่ม พล.อ.อ.ทวี จุลละทรัพย์ และกลุ่ม พล.ต.อ.ประเสริฐ รุจิรวงศ์ เป็นต้น

และกลุ่มเหล่านี้เริ่มมีผลประโยชน์เป็นของตัวเองมากขึ้น พร้อมทั้งความขัดแย้งในเรื่องต่างๆ ก็เริ่มมีมากขึ้นด้วย

การดำรงเอกภาพทั้งในระดับของกลุ่มผู้นำที่มีอำนาจ ในรัฐบาล และในพรรครัฐบาลจึงเริ่มมีปัญหามากขึ้นด้วย

ซึ่งสิ่งเหล่านี้กำลังชี้ให้เห็นว่าการเป็นผู้นำรัฐบาลของจอมพลถนอมกำลังเผชิญกับความท้าทายมากขึ้น

ในอีกด้านหนึ่งการเมืองในเวทีรัฐสภาเองก็มีปัญหาเช่นที่ผู้นำทหารอย่าง พล.ท.ถนอมเมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกเคยประสบมาแล้วในปี 2501…

ผู้นำทหารที่เป็นนายกรัฐมนตรีมักจะไม่สามารถ “ควบคุม” รัฐสภาในระบอบการเลือกตั้งได้ เพราะไม่ใช่สภาที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารซึ่งมีลักษณะเป็น “สภาตรายาง” ที่พร้อมจะทำตามความต้องการของผู้นำทหาร โดยไม่คัดค้าน

ว่าที่จริงจอมพลถนอมเองมีบทเรียนจากการคุมสภาไม่ได้มาแล้วในสมัยรัฐบาล พล.ท.ถนอมในปี 2501 จนกลายเป็นจุดหนึ่งที่นำไปสู่การรัฐประหารครั้งที่ 2 ของจอมพลสฤษดิ์

ฉะนั้น เมื่อสภาส่ออาการภาวะ “แตกแถว” จากการควบคุมแล้ว ความท้าทายอย่างมากก็คือ ผู้นำทหารจะตัดสินใจอย่างไรในอนาคต… จะเดินไปต่อกับระบบรัฐสภา หรือจะล้มระบบนี้ทิ้ง?