การรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางเป็นอัตลักษณ์อย่างหนึ่งที่คงทนถาวรของรัฐราชการ

การคิด การตัดสินใจ ยิ่งเก็บไว้ที่ส่วนกลาง ยิ่งหมายถึงงบประมาณ ยิ่งหมายถึงอำนาจและผลประโยชน์ รัฐราชการจึงมีแนวโน้มที่จะปฏิเสธแนวคิดการกระจายอำนาจให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น

ไม่เพียงแต่สะท้อนให้เห็นในการเขียนกฎกติกาต่างๆ เพื่อเป็นแนวทางในการปฏิบัติ แต่ยังสะท้อนได้จากทุกคำพูดและพฤติกรรมของผู้มีอำนาจในส่วนกลางด้วย

เช่น ประชาชนยังไม่มีความพร้อม ยังไม่มีความจำเป็นต้องเร่งรีบ หรือการที่ผู้มีอำนาจตัดสินใจในส่วนกลางไม่มีความกระตือรือร้นใดๆ ที่จะจัดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น

ทั้งๆ ที่ทุกแห่งหมดวาระมาเป็นเวลาตั้งแต่ 6-8 ปีแล้วก็ตาม

 

รัฐธรรมนูญที่ลืมกระจายอำนาจ

รัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 เป็นรัฐธรรมนูญที่มีความชัดเจนเกี่ยวกับแนวคิดการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นน้อยที่สุดนับแต่ปี 2540 เป็นต้นมา

เนื้อหาเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ปรากฏในหมวดที่ 14 ตั้งแต่มาตราที่ 249 ถึงมาตราที่ 254 เพียง 6 มาตรา มีความยาวไม่ถึง 2 หน้ากระดาษ และมีคำว่ากระจายหน้าที่และอำนาจปรากฏอยู่เพียงที่เดียวในวรรคสองของมาตรา 250

สาระสำคัญที่ระบุในรัฐธรรมนูญในประเด็นการปกครองส่วนท้องถิ่น จึงกว้างและค่อนข้างเลื่อนลอย กล่าวถึงหน้าที่ในการบริการสาธารณะ การจัดการศึกษา ให้มีรายได้ที่เพียงพอ มีการบริหารงานบุคคลที่มีคุณธรรม ให้สภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งแต่กลับมิกล้าระบุให้ชัดว่าผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และมีการกล่าวถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างกว้างๆ เท่านั้น

สังเกตได้ว่า คำที่ลงท้ายของแต่ละมาตราจะเป็นไปในแนวเดียวกัน คือ คำว่า “ตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติ”

หรือเป็นเพราะคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญกว่าจะเขียนมาถึงหมวดนี้ซึ่งเป็นหมวดท้ายๆ ก็อ่อนล้า จนไม่เหลือแนวคิดใดที่ดีจะใส่ลงไปเป็นกรอบแนวทางการปกครองส่วนท้องถิ่น ยกให้เป็นเรื่องของ “ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ไป

ผู้บริหารท้องถิ่นจะเลือกตั้งโดยตรงหรือจะมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือจะมาจากวิธีการอื่นๆ ก็แล้วแต่กฎหมายบัญญัติ (มาตรา 252) ประชาชนจะมีสิทธิในการเข้าชื่อกันถอดถอนผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นก็แล้วแต่กฎหมายจะบัญญัติ (มาตรา 254) ท้องถิ่นจะมีขอบข่ายหน้าที่ที่อะไรต้องทำอะไรไม่ต้องทำ จะมีงบประมาณจากแหล่งใด เพียงพอหรือไม่เพียงพอต่อการทำงานตามภารกิจ ก็แล้วแต่กฎหมายบัญญัติ

และที่สำคัญ เป้าหมายการกระจายอำนาจที่ต้องทำให้เป็นรูปธรรม กลับไม่มีเขียนไว้อย่างชัดเจนว่าต้องทำอะไร เมื่อไร ยกเป็นเรื่องของการเขียนกฎหมายรองเป็นตัวกำหนดตามแต่กฎหมายบัญญัติ

 

กฎหมายระดับรอง
ที่กำหนดทิศทางการกระจายอำนาจ

เรื่องสอดคล้องกันจะโดยตั้งใจหรือไม่ก็ตาม กฎหมายระดับรองทุกฉบับกลับกลายเป็นอุปสรรคสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 กำหนดรายละเอียดต่างๆ ที่เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบที่แบ่งกันชัดเจนระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ทั้งยังให้เห็นขอบเขตการแบ่งหน้าที่รับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่างๆ และมีความชัดเจนในเรื่องงบประมาณว่า ภายในปี พ.ศ.2549 หรือตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 เป็นต้นไป องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งประเทศจะต้องมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 35 ของรายได้สุทธิของรัฐบาล (มาตรา 30(4))

แต่เชื่อหรือไม่ว่า พอถึงปี พ.ศ.2549 ซึ่งเป็นปีที่ครบกำหนดตามเป้าหมาย ก็มี พ.ร.บ.ฉบับที่ 2 แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 30(4) โดยตัดเป้าหมายปี 2550 ออกไป และเพิ่มวรรคสองว่าให้เป็นไปตามระยะเวลาที่เหมาะสมกับการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

พูดง่ายๆ คือ เมื่อไหร่ก็ไม่รู้ เหมาะสมเมื่อไหร่ก็เมื่อนั้น

พระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ.อบจ. พ.ร.บ.เทศบาล พ.ร.บ.กทม. พ.ร.บ.เมืองพัทยา พ.ร.บ.อบต. ซึ่งเป็นการกำหนดรูปแบบวิธีการได้มาซึ่งสภาและผู้บริหารท้องถิ่น และการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนที่จะเป็นไปลักษณะการสนับสนุนส่งเสริมกลับให้ความสำคัญต่อการกำกับดูแลหรือเป็นผู้บังคับบัญชา

ยิ่งไปกว่านั้น รัฐบาลส่วนกลางในยุค คสช. ยังมีการออกพระราชบัญญัติปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ.ฉบับเดิม ในหลักการสำคัญเกี่ยวกับการกำกับดูแลโดยให้อำนาจแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดในการระงับการปฏิบัติหน้าที่และให้คำวินิจฉัยของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นที่สุด และยังเพิ่มการให้อำนาจแก่รัฐมนตรีมหาดไทยสั่งให้พ้นจากตำแหน่งได้หากมีผลการสอบสวนจากผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วปรากฏว่าเป็นความผิด

ที่น่าตื่นเต้นที่สุด คือ การแก้ไขหลักการที่เพิ่มอำนาจให้ส่วนกลางมีอำนาจเพิ่มขึ้นในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน พ.ร.บ.ทั้ง 5 ฉบับดังกล่าวนั้นได้ผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในวันเดียวกัน คือวันที่ 16 เมษายน พ.ศ.2562 หลังจากการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ.2562 ซึ่งควรเป็นเวลาที่ สนช.เตรียมส่งมอบงานและไม่พิจารณากฎหมายสำคัญใดๆ

แต่กลับปรากฏว่า สนช.ได้ลงมติผ่านกฎหมายทุกฉบับพร้อมกันในวันเดียวอย่างมีประสิทธิภาพ

 

เลือกตั้งท้องถิ่น บทพิสูจน์ความจริงใจ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 7,852 แห่งทั่วประเทศ หมดวาระไปไม่น้อยกว่า 6 ปี บางแห่งผู้บริหารท้องถิ่นถูกคำสั่งหัวหน้า คสช.ให้ยุติการปฏิบัติหน้าที่ มีปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้รักษาการแทน

ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นที่ยังคงอยู่ในปัจจุบัน จะทำงานเป็นอย่างไร ตอบสนองความต้องการของประชาชนหรือไม่ ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำงานแบบราชการไปวันๆ แบบแค่ระวังมิให้มีเรื่องผิดพลาด เป็นเรื่องที่ประชาชนในท้องถิ่นไม่มีสิทธิไม่มีเสียงหรือมีส่วนร่วมในการปกครอง

เพราะเขาเหล่านี้อยู่ต่อด้วยประกาศของ คสช. และรอเพียงแค่เมื่อไรคณะรัฐมนตรีจะมีมติปลดล็อกให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น ทั้งนี้เพราะ พ.ร.บ.การเลือกตั้งท้องถิ่น พ.ศ.2562 เป็นกฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่ออกโดย สนช. ในวันที่ 16 เมษายน 2562 พร้อมกับ พ.ร.บ.ท้องถิ่นอีก 5 ฉบับ ก็มีเนื้อหาสอดคล้องไปในทางรวมศูนย์อำนาจที่ส่วนกลาง โดยในมาตรา 142 ให้การตัดสินใจว่าจะให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นเมื่อไรเป็นอำนาจของ คสช.และในวรรคท้ายระบุว่า หากไม่มี คสช. ก็ให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี

เมื่อรัฐมนตรีมหาดไทยยังมีความสุขกับการใช้อำนาจกำกับผู้บริหารท้องถิ่นชุดปัจจุบัน สั่งซ้ายหันขวาหันได้ตามใจชอบ คณะรัฐมนตรียังเพลิดเพลินกับการบริหารงานแบบรัฐราชการไม่รู้สึกอินังขังขอบกับการที่จะต้องเร่งรีบให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น เพราะเกรงจะเกิดผลกระเพื่อมทางการเมือง วันแห่งการเลือกตั้งท้องถิ่นก็จะถูกเลื่อนไปเรื่อยๆ

ปี 2562 เลือกไม่ทันเพราะงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2563 มีความล่าช้า คาดว่าจะเลือกได้ต้นปี 2563 หลังจากงบฯ ผ่านสภา พอต้นปี 2563 ก็บอกต้องรอความพร้อมของงบประมาณในการจัดการเลือกตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พอถึงกลางปี 2563 ก็มีรองนายกรัฐมนตรีมาบอกว่าอาจจะไม่ได้เลือกในปี 2563 เนื่องจากงบประมาณได้ถูกนำไปใช้กับการป้องกันโรคระบาดโควิด-19 หมดแล้ว

พอถึงต้นปี 2564 ก็อาจจะมีเหตุผลอื่นมากล่าวอ้างอีก

ไม่ใช่โรคโควิด-19 ที่ต้องเลื่อนเลือกตั้งท้องถิ่นหรอกครับ โรคไข้สมองอักเสบของผู้มีอำนาจในรัฐราชการต่างหาก