ปฏิรูปกลุ่มแชบ็อล: Mission Impossible?

เชื่อว่าหลายท่านคงเคยได้ยินคำว่า “แชบ็อล” (Chaebol – 재벌) ผ่านหูกันมาบ้าง แชบ็อลคืออะไร? นิยามสั้นๆของแชบ็อลคือ บริษัทขนาดใหญ่ที่มีธุรกิจในเครือหลายอย่างและหุ้นส่วนใหญ่ของบริษัทถูกถือครองโดยคนในครอบครัว แชบ็อลที่โด่งดังและคนไทยอาจจะรู้จักกันมากที่สุดคงเป็น Samsung ค่ายสมาร์ทโฟนและเครื่องใช้อิเล็คทรอนิคส์ชื่อดัง แต่ในเกาหลีใต้ “ซัมซ็อง” (หรือที่คนไทยเรียกคิดปากซัมซุง) กลับยิ่งใหญ่มากกว่านั้น ซัมซ็องมีโรงพยาบาล โรงแรม ธุรกิจโลจิสติคส์ หรือแม้แต่ธุรกิจบันเทิงซัมซ็องก็มีอยู่ในเครือ หรือ Hyundai (ฮย็อนแด) ที่คนไทยเรียกว่าฮุนได รถยนต์ยี่ห้อดังของเกาหลีใต้เองก็มีมากกว่ารถยนต์ ฮย็อนแดเป็นบริษัทรายใหญ่ที่โด่งดังเรื่องอุตสาหกรรมหนัก แล้วยังมีห้างและธุรกิจโรงแรมกระจายตัวอยู่ทั่วประเทศเกาหลี

เรียกได้ว่าอิทธิพลของแชบ็อลนั้นยิ่งใหญ่ ในหลายๆครั้งก็อาจจะมากกว่ารัฐบาลเสียด้วย จึงเป็นสิ่งที่น่าสนใจไม่น้อยหากจะย้อนกลับไปสำรวจว่ากลุ่มบริษัทแชบ็อลเดินทางมาถึงจุดนี้ได้อย่างไร และความพยายามปฏิรูปเพื่อลดอำนาจและอิทธิพลของแชบ็อลเป็นไปได้หรือไม่

กลุ่มแชบ็อลได้โอกาสครองอำนาจเศรษฐกิจเกาหลีใต้จากนโยบายของรัฐบาลเผด็จการภายใต้ประธานาธิบดีพัคช็องฮี (Park Chung-Hee) ที่มุ่งสร้างHCI (Heavy and Chemical Industry) ในระยะเวลาอันสั้นเพื่อให้เป็นฐานเศรษฐกิจของเกาหลีใต้ เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมาย รัฐบาลเลือกจำกัดบริษัทที่จะเข้ามาทำธุรกิจในsector HCI การลดจำนวนผู้เข้าแข่งขันทำให้HCIตกอยู่ในกำมือของแชบ็อลเพียงไม่กี่บริษัท นอกจากนี้ แชบ็อลเหล่านั้นยังได้รับประโยชน์จากนโยบายต่างๆของรัฐบาล เช่น การอุดหนุนด้านสินเชื่อ (Credit), การปกป้องจากคู่แข่งต่างชาติ และการรับประกันการขายสินค้า (Mo & Weingast 2013:72-3)

นโยบายเหล่านี้ทำให้แชบ็อลเติบโตอย่างรวดเร็วทั้งเรื่องขนาดและความสำคัญต่อเศรษฐกิจของเกาหลีใต้ เป็นกำลังหลักที่ทำให้เกาหลีใต้ก้าวกระโดดจากประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสงครามจนย่ำแย่ให้กลายมาเป็นหนึ่งในสี่เสือแห่งเอเชียด้วยการเติบโตทางเศรษฐกิจอันน่าเหลือเชื่อ
ในทางปฏิบัติ แชบ็อลจำนวนมากกลายสถานะมาเป็น “Too big to fail” (ใหญ่เกินไปที่จะล้ม) (Ibid:111) การเปลี่ยนแปลงนี้นำความยากลำบากระยะยาวมาสู่ทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมืองของเกาหลีใต้ในภายหลัง

รัฐบาลในยุคต่อๆมาพยายามปฏิรูปแชบ็อลกันมาหลายต่อหลายสมัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังวิกฤตการเงินเอเชีย (Asian Financial Crisis 1997) หรือที่เรารู้จักกันในชื่อ “วิกฤตต้มยำกุ้ง” ซึ่งเกาหลีใต้เองก็ได้รับผลกระทบอย่างหนักจากการลงทุนเกินตัวและจากการเข้าแทรกแซงนโยบายทางการเงินของกลุ่มแชบ็อล ด้วยเหตุนี้ หลังจากวิกฤตเศรษฐกิจ รัฐบาลจึงออกกฎหมายเพื่อพยายามกีดกันกลุ่มแชบ็อลออกจากการครอบครองธนาคารพาณิชย์ -ไม่ว่าในทางใดทางหนึ่ง- เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤตซ้ำรอย ทำให้ในปัจจุบันแชบ็อลไม่มีสิทธิ์เป็นเจ้าของธนาคารพาณิชย์ในเกาหลีใต้ และผลจากวิกฤตเศรษฐกิจเองก็ทำให้หุ้นส่วนใหญ่ของธนาคารเหล่านี้ถูกถือครองโดยบริษัทต่างชาติ หรืออาจพูดได้ว่าธนาคารเกาหลีส่วนใหญ่มีเจ้าของเป็นบริษัทต่างชาตินั่นเอง
กระนั้น ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิดความยากลำบากในการปฏิรูปแชบ็อลมาจากสายสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่างแชบ็อลและฝ่ายบริหาร

การที่เกาหลีใต้เปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยนั้น ปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นการเปิดช่องให้แชบ็อลโยงสายอำนาจของตนเองเข้ากับการเมืองด้วยการให้ทุนสนับสนุนแก่พรรคการเมืองในแคมเปญหาเสียงเลือกตั้งที่ต้องใช้เงินจำนวนมาก เนื่องจากพรรคการเมืองในระบบการเมืองของเกาหลีใต้ไม่ได้แข็งแกร่งนัก และไม่ได้ร่ำรวยอย่างพรรคก๊กมินตั๋งในไต้หวัน แชบ็อลจึงกลายเป็นแหล่งทุนสนับสนุนหลักของพรรคการเมืองในการออกแคมเปญหาเสียง (Oh 2017) และเมื่อพรรคการเมืองนั้นๆชนะการเลือกตั้งได้เป็นรัฐบาล แน่นอนว่าแชบ็อลก็ต้องการผลตอบแทนด้านนโยบายที่จะสามารถเอื้อผลประโยชน์ในการทำธุรกิจของแชบ็อลจากรัฐบาล และรัฐบาลไม่สามารถปฏิเสธได้ การปฏิรูปแชบ็อลจึงท้าทายไม่ต่างกับการพยายามของพรรคLDP (Liberal Democratic Party) ที่จะปฏิรูปกลุ่ม JA หรือกลุ่มสหกรณ์การเกษตรญี่ปุ่นเท่าใดนัก
ในสมัยของประธานาธิบดีมุนแจอิน มีความพยายามที่จะใช้กลไกขององค์กรตรวจสอบทางการเงินที่รัฐบาลควบคุมโดยตรง เพื่อคอยสอดส่องและค่อยๆลดอำนาจของแชบ็อลลง เมื่อคิมคีชิกรับตำแหน่งผู้อำนวยการขององค์กรฯก็มีความคาดหวังว่าเขาจะสามารถดึงความเชื่อมั่นของสาธารณะชนที่มีต่อประสิทธิภาพขององค์กรฯกลับมาได้บ้าง ย้อนกลับไปก่อนหน้าที่คิมคีชิกจะมารับตำแหน่ง เขาคือหัวหอกที่ต่อต้านและวิจารณ์แชบ็อลอย่างรุนแรง แต่เรื่องกลับลงเอยที่ผ.อ.คิมต้องลาออกหลังจากเข้ารับตำแหน่งได้เพียงสองสัปดาห์ เนื่องจากเขาถูกเปิดเผยว่าเข้าร่วมทริปเที่ยวต่างประเทศสุดหรู ซึ่งได้รับเงินสปอนเซอร์จากหนึ่งในองค์กร(ที่ได้รับเงินสนับสนุนจากแชบ็อลอีกทอดหนึ่ง)ที่คิมกำลังตรวจสอบในเวลานั้น

แม้ว่าประธานาธิบดีมุนอยากจะยกระดับมาตรการในการจัดการควบคุมอิทธิพลของแชบ็อลให้ได้มากกว่านี้ แต่การเป็นเสียงข้างน้อยในสภาทำให้การเดินหน้าปฏิรูปแชบ็อลเป็นเรื่องยาก เพราะพรรคฝ่ายขวาที่เป็นพรรคฝ่ายค้านเองก็ต่อต้านมุนอย่างเปิดเผยด้วยการล้มร่างกฏหมายที่จะให้สิทธิ์แก่ผู้ถือหุ้นคนอื่นๆมากขึ้น รวมถึงร่างกฏหมายที่จะบังคับให้บริษัทแยกภาคอุตสาหกรรมและภาคการเงินออกจากกันด้วย
สิ่งที่น่ากังวลยิ่งไปกว่านั้นคือ ประธานาธิบดีมุนแจอินจะต้องชั่งน้ำหนักถึงผลดีและผลกระทบอย่างรอบคอบ การเข้าไปยุ่งกับแชบ็อลไม่ต่างอะไรกับการพยายามปฏิรูปเศรษฐกิจเกาหลีใต้ทั้งกระบิ เกาหลีใต้มีบทเรียนจากวิกฤตเศรษฐกิจปี’40แล้วว่า หากแชบ็อลล้มจะลากเศรษฐกิจของประเทศดิ่งลงเหวไปพร้อมกันด้วย และสถานการณ์เศรษฐกิจเกาหลีใต้ ณ ตอนนี้ก็ไม่เอื้อให้รัฐบาลฉุดแชบ็อลไว้เท่าใดนัก GDPของเกาหลีใต้เติบโตต่ำกว่า 3% และอัตราการว่างงานก็กำลังเพิ่มสูงขึ้นโดยเฉพาะในหมู่คนหนุ่มสาว(ที่เป็นฐานเสียงหลักของพรรคหัวก้าวหน้าของมุนแจอิน)

นอกจากนี้ คิมซังโจ หัวหน้าคนใหม่แห่ง Fair Trade Commission ที่ประธานาธิบดีมุนให้เข้ามารับตำแหน่งเพื่อเป็นหัวหอกในการตอบสนองนโยบายปฏิรูปกลับดูจะให้ความร่วมมือกับแชบ็อลมากกว่าจะบังคับใช้กลไกทางกฏหมายเพื่อตรวจสอบกรรมสิทธิ์ทางธุรกิจอันคลุมเครือของแชบ็อล
และสุดท้ายมุนแจอินก็พาเหล่าผู้บริหารของบริษัทแชบ็อลร่วมทริปไปเปียงยางเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา เพื่อโฆษณาถึงการลงทุนที่จะเกิดขึ้นในเกาหลีเหนือหากเกาหลีเหนือยอมยุติการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ (หลายคนในคณะถูกตั้งข้อหาว่ามีส่วนเกี่ยวโยงกับการคอร์รัปชั่น) จนเกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่า สุดท้ายรัฐบาลมุนก็ไม่ได้แตกต่างจากรัฐบาลที่ผ่านมาที่ออกนโยบายเพื่อเอื้อผลประโยชน์ให้แชบ็อล
การปฏิรูปแชบ็อลจึงไม่ใช่เรื่องง่ายและไม่เคยเป็นเรื่องง่าย การที่เศรษฐกิจของเกาหลีใต้ผูกติดอยู่กับความเป็นไปของแชบ็อลเป็นข้อพิสูจน์อย่างชัดเจน สิ่งที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยิ่งต้องคำนึงถึงด้วยก็คือ การทรุดตัวของเศรษฐกิจจะนำไปสู่การสูญเสียคะแนนเสียงและความนิยมทางการเมือง และนี่เองที่อาจจะเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปแชบ็อลเป็น “Mission Impossible” ของเกาหลีใต้ในหลายช่วงทศวรรษที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน และในอนาคตอันใกล้นี้ก็ยังไม่เห็นหนทางอันเป็นไปได้ที่จะเขย่ายักษ์ใหญ่แห่งวงการธุรกิจที่สามัคคีกลมเกลียวในการเจรจาให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ของกลุ่ม ขณะที่ฝ่ายต่อต้านการครอบงำของแชบ็อลกลับกระจัดกระจาย ทำให้ไม่สามารถตั้งจุดมุ่งหมายร่วมที่ชัดเจนเพื่อต่อรองกับแชบ็อลได้.

อ้างอิง
Mo, Jongryn and Barry R. Weingast. 2013. Korean Political and Economic Development: Crisis, Security and Institutional Rebalancing. London: Harvard University Press.

Oh, Jennifer S. 2017. “East Asian Economies in Crisis.” Presented at Class of East Asian Development, Graduate School of International Studies, Ewha Womans University. November 9, Seoul, Republic of Korea.