นิธิ เอียวศรีวงศ์

 

ปฏิรูประบบราชการ

 

ระบบราชการไทยในสายตาของคนไทยนั้น เป็นสถาบันที่ล้มเหลวไม่เป็นสับปะรดเอาเลย มีจุดบกพร่องที่ฉกาจฉกรรจ์อยู่สามประการคือ 1.ไม่มีสมรรถนะ ทั้งบุคคลที่เป็นข้าราชการและระบบทั้งระบบ รวมทั้งโน้มเอียงไปทางทุจริตด้วย 2.ขัดขวางชีวิตปรกติของประชาชนในทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องทำมาหากิน ไปจนถึงความคิดริเริ่มในทุกกิจการ และ 3.ไม่ใส่ใจจะให้บริการประชาชน ที่ให้อยู่แล้วตามหน้าที่ก็ทำอย่างไม่ตั้งใจให้มีคุณภาพ

แต่ตรงกันข้ามนะครับ หากมองระบบราชการไทยจากสายตาของรัฐบ้าง ก็ต้องนับว่าเป็นสถาบันที่ประสบความสำเร็จอย่างสูง โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับอีกหลายประเทศที่มีสถานะใกล้เคียงกับไทย อย่างน้อยทะเบียนราษฎร์ที่ราชการทำและรวบรวมไว้ ก็ทำให้รัฐไทยสามารถรู้จักตัวตนของประชากรได้น่าจะเกิน 90% แล้วกระมัง แม้เก็บภาษีรายได้ทางตรงได้เพียง 25% ของประชากรที่มีรายได้ (ตามการประเมินของนักเศรษฐศาสตร์บางท่าน) แต่ในอีกหลายประเทศที่มีสถานะใกล้เคียงกับไทย ยังเก็บได้ไม่ถึง 5 หรือ 10 เปอร์เซ็นต์ก็มี รายได้ของรัฐต้องอาศัยภาษีทางอ้อมอื่นๆ เป็นหลักเสียยิ่งกว่าไทย

และนับตั้งแต่มีรัฐประชาชาติไทยมาจนถึงทุกวันนี้ ระบบราชการก็สามารถรักษาความสงบเรียบร้อยไว้ได้ในระดับที่น่าพอใจ ไม่ใช่พอใจแก่คนไทยนะครับ แต่พอใจแก่นายทุนทั้งไทยและเทศพอจะเอาเงินมาลงทุน และคนไทยที่พอใจไม่เต็มร้อย ก็ยังคิดแยกประเทศไม่สำเร็จสักที

 

เพราะคนไทยไม่ได้พอใจกับระบบราชการของตนเอง จึงเป็นธรรมดาที่การปฏิรูประบบราชการย่อมจุดหาเสียงที่ดีอย่างหนึ่ง ของนักการเมืองเลือกตั้ง จนระยะหลังๆ มานี่ แม้แต่นักการเมืองที่มาจากการรัฐประหาร ก็ยกเรื่องปฏิรูประบบราชการมาเป็นประเด็นหาความนิยมของตนบ้าง

ราชการไทยเองก็ต้องยอมรับความจำเป็นต้องปฏิรูป และมักจะจำกัดการปฏิรูปให้เหลือเพียงจิตสำนึก ต้องปลูกฝังอุดมการณ์หรือศีลธรรมให้แก่บุคคล แทนการปรับปรุงแก้ไขตัวระบบ เพราะปลอดภัยดี

อุดมการณ์และศีลธรรมนั้นสำคัญแก่สมรรถนะของระบบราชการแน่ โดยเฉพาะภายใต้ระบอบเผด็จการทุกรูปแบบ แต่ภายใต้วัฒนธรรมขงจื๊อ, พุทธเถรวาท, อุดมการณ์คอมมิวนิสต์, ฟาสซิสต์ของอิตาลี หรือแม้แต่นาซีเยอรมัน ก็ได้พบทั้งการทุจริตและความไร้สมรรถนะในระบบราชการ มากบ้างน้อยบ้างแล้วแต่ฝีมือของผู้นำ

อุดมการณ์สำคัญในการปฏิรูประบบราชการแน่ แต่ไม่ใช่เรื่องการตอกย้ำ บทบาทที่สำคัญกว่าของอุดมการณ์ คือทำให้การปรับปรุงแก้ไขไม่จำกัดเฉพาะการปะผุหรือแก้ปัญหาเป็นเรื่องๆ แต่มีเป้าหมายในระยะยาวกำกับอยู่ด้วยเสมอ ในขณะเดียวกันอุดมการณ์ยังช่วยกำกับแนวทางปฏิบัติมิให้สะเปะสะปะ จนไม่นำไปสู่อะไรนอกจาก “พายเรือในอ่าง” วนเวียนไปโดยไร้ความก้าวหน้า

ผมอยากเตือนเป็นเบื้องแรกว่า ขึ้นชื่อว่ารัฐย่อมมีหน้าที่ต้องทำสองอย่างที่เกี่ยวเนื่องกันอย่างแยกไม่ออก คือควบคุมและให้บริการ ระบบราชการเป็นกลไกที่ทำให้รัฐทำหน้าที่ดังกล่าวได้ ตามกำลังและตามแต่ระบอบปกครองนะครับ

อย่างไรก็ตาม ในรัฐสมัยใหม่ซึ่งส่วนใหญ่กลายเป็นรัฐประชาชาติ เพราะรวมเอาประชากรอันหลากหลายทั้งชาติพันธุ์, วัฒนธรรมและผลประโยชน์ไว้เป็นหนึ่งเดียว กลไกซึ่งคือระบบราชการก็ใหญ่ตามไปด้วย ในขณะเดียวกันมิติด้านบริการในหน้าที่ของรัฐก็เด่นชัดมากขึ้น เพราะในรัฐประชาชาติ ประชาชนย่อมเรียกร้องจากรัฐได้ดังขึ้นและมีประสิทธิภาพมากขึ้นด้วย ดังนั้นแม้แต่การใช้อำนาจเพื่อการควบคุม ก็มักอ้างเป้าหมายบริการ เช่นรักษาความสงบเรียบร้อยเพื่อให้ประชาชนใช้ชีวิตสงบสุข และดำเนินกิจการต่างๆ ได้ปลอดภัย

ฉีดน้ำผสมสารเคมี หรือยิงกระสุนยางใส่ผู้ประท้วง ก็เพื่อรักษาเสรีภาพของคนอื่น เป็นต้น

 

เราจะปฏิรูประบบราชการเพื่อควบคุม (+บริการ) ได้เข้มแข็งขึ้น หรือเพื่อบริการ (+ควบคุม) ได้ทั่วถึงและมีประสิทธิภาพมากขึ้น ก็ขึ้นอยู่กับอุดมการณ์ล่ะครับ เราอยากผนึก (consolidate) ระบอบประชาธิปไตยในบ้านเราให้มั่นคง หรืออยากผนึกระบอบอำนาจนิยมในบ้านเราให้มั่นคงสถาพร ผมคิดว่าการปฏิรูปในสองแนวทางนี้แตกต่างเป็นตรงกันข้ามในเกือบทุกเรื่อง

จะปฏิรูปการศึกษาเพื่อสร้างพลเมืองที่ทำงานได้ดีในระบอบประชาธิปไตย หรือเพื่อเป็นพลเมืองผู้สยบยอมของระบอบอำนาจนิยม คงเป็นการจัดการศึกษาคนละแบบกันไปเลย ดูเผินๆ การทำงานได้ดีดูเหมือนต้องใช้วิธีการฝึกแบบเดียวกัน เช่น ฝึกให้เก่งทางวิชาการเหมือนกัน แต่ความเก่งทางวิชาการในโลกปัจจุบันต้องรวมถึงความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ใหม่ๆ และเหมาะกับเงื่อนไขสถานการณ์เฉพาะในแต่ละกรณีด้วย จะทำให้คนกล้าคิดออกไปนอกกรอบคงต้องการปัจจัยหลายอย่าง แต่หนึ่งปัจจัยที่ขาดไม่ได้คือถูกฝึกปรือมาแต่เล็กให้สนุกและมีความสุขกับการทดลองคิดออกนอกกรอบ อย่างที่สาธิตธรรมศาสตร์พยายามทำ

จะปฏิรูปการศึกษาด้วยการเอาปริญญาเอกเซื่องๆ มาสอนเด็กประถม หรือด้วยการทำให้เด็กหัดคิดและเรียนเอง จึงไม่ใช่เทคนิควิธีเพียงอย่างเดียว แต่ที่ใหญ่กว่าจึงขึ้นอยู่กับอุดมการณ์ – เราอยากให้ลูกหลานเติบโตไปมีชีวิตในสังคมแบบไหน

แบบสาธิตธรรมศาสตร์ จะทำให้ได้พลเมืองที่ไม่เซื่อง และควบคุมยากอย่างแน่นอน จะเป็นช้างเผือกอีกชนิดหนึ่งซึ่งไม่อาจเอามายืนโยกตัวเป็นเจ้าคุณในโรงเลี้ยงได้

 

การปฏิรูปในด้านอื่นก็เช่นเดียวกัน จะทำอย่างไรขึ้นอยู่กับอุดมการณ์มากกว่าเทคนิควิธี แต่ตัวอุดมการณ์นี่แหละที่ไม่ค่อยได้รับความสนใจมากเท่าที่ควรจาก “นักปฏิรูป” ไทย ต่างวางเป้าหมายไว้ที่การเพิ่มสมรรถนะและประสิทธิภาพมากกว่า แต่สมรรถนะและประสิทธิภาพอาจนำเราไปสู่ปลายทางที่ไม่น่าพอใจเลยก็ได้ เช่น ทำให้เราทุกคนสูญเสียสิทธิพลเมืองไปอย่างสิ้นเชิง

ยิ่งในเมืองไทย รัฐบาลต่างสืบทอดทัศนะอำนาจนิยมมาจากอดีต ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือรัฐประหาร การปฏิรูปแบบไม่ใส่ใจกับอุดมการณ์ ไม่ว่าจะปฏิรูปด้านใด จึงเป็นเรื่องน่ากลัว

ว่าเฉพาะการปฏิรูประบบราชการ ปฏิรูปที่ตั้งบนฐานอุดมการณ์ซึ่งต่างกัน นำไปสู่วิธีการที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง

เช่น เอาเรื่องประสิทธิภาพในการรับใช้นโยบาย อุดมการณ์อำนาจนิยมจะเรียกร้องเพียงด้านเดียวคือเอกภาพของระบบ เอกภาพนั้นสำคัญแน่ เพราะแม้ระบบราชการอาจแยกหน้าที่ออกเป็นส่วนๆ แต่ภารกิจของรัฐเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันที่ทำให้ทุกหน่วยต้องประสานงานกัน

แต่การหลีกเลี่ยงความขัดแย้งระหว่างหน่วยราชการโดยสิ้นเชิงและเด็ดขาด ก็ทำให้การตรวจสอบถ่วงดุลกันเองในระบบขาดหายไปเหมือนกัน การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างกันนั้นมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อสมรรถนะของระบบราชการ

กรมที่ดินอาจออกโฉนดโดยมิชอบให้เอกชนถือครองที่ดินหมดทั้งเกาะ แต่เกาะไม่ได้อยู่ในความดูแลรับผิดชอบของกรมที่ดินเพียงหน่วยเดียว มีหน่วยราชการอื่นอาจถึงกว่าสิบหน่วยที่ยังมีหน้าที่เกี่ยวข้อง ทั้งโดยตรงและโดยอ้อมกับเกาะแห่งนั้นอยู่ด้วย เอกภาพแบบอำนาจนิยมทำให้ไม่มีหน่วยราชการอื่นใดออกมาท้วงติงกรมที่ดินเลย จนกระทั่งชาวบ้านโวยวายขึ้นมาและเป็นข่าว หน่วยราชการที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องจึงเริ่มออกมาท้วงติงอย่างเป็นสาธารณะ

ลักษณะเช่นนี้เกิดขึ้นกับโครงการขนาดใหญ่ที่ละเมิดสิทธิชาวบ้านเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นโรงไฟฟ้าถ่านหิน, เหมืองทอง, ท่าเรือน้ำลึก, สะพานบกเชื่อมสองมหาสมุทร ฯลฯ หน่วยงานใดได้รับมอบหมายจากผู้มีอำนาจในรัฐ (โดยสุจริตหรือไม่ก็ไม่ทราบ) ให้รับผิดชอบ หน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องก็เลือกที่จะไม่ท้วงติงเพื่อรักษาประโยชน์ของประชาชนหรือของรัฐเองตามหน้าที่ของตน

การตรวจสอบถ่วงดุลกันเองนี้ เรียกเป็นศัพท์วิชาการว่าการควบคุมในแนวนอน (horizontal control) ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งในระบอบประชาธิปไตย ที่เรารู้จักกันดีก็เช่นระหว่างรัฐสภากับรัฐบาล แต่การควบคุมในแนวนอนยังควรมีในการบริหารทุกระดับด้วย เพราะประชาชนจะได้ประโยชน์จากเอกภาพที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลเช่นนี้

 

ในฐานะ “ผู้เชี่ยวชาญ” ราชการค่อนข้างจะถูกตรวจสอบถ่วงดุลจากประชาชนภายนอกได้ยาก อย่างน้อยก็เพราะขาดฐานทาง expertee หรือความชำนัญการ การตรวจสอบกันเองระหว่างความชำนัญการเฉพาะด้านจึงเปิดให้ประชาชนเข้าไปควบคุมหน่วยราชการได้ง่ายขึ้น

แต่ก็ดังที่เห็นอยู่แล้วว่า ระบบราชการไทยนั้นขาดทั้งเอกภาพพอจะทำงานแบบประสานกันเพื่อบรรลุภารกิจอย่างใดอย่างหนึ่ง ในขณะเดียวกันก็ขาดการตรวจสอบถ่วงดุลในแนวนอนระหว่างกันด้วย

อย่างไรก็ตาม นักปฏิรูปไทยจะเน้นเฉพาะด้านเอกภาพ โดยไม่ใส่ใจต่อการตรวจสอบถ่วงดุลในแนวนอนเลย ซ้ำร้ายยังคิดว่าเอกภาพอาจเกิดขึ้นได้ด้วยอำนาจของผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงาน เช่น ทำให้ผู้บริหารของหน่วยราชการมีลักษณะเหมือนผู้บริหารของหน่วยงานธุรกิจ (CEO) แต่ระบบราชการไทยไม่เคยมีปัญหาเรื่องเอกภาพในแต่ละหน่วย ปัญหาอยู่ที่เอกภาพของระบบหรือหลายๆ หน่วยต่างหาก

อำนาจนิยมปฏิรูปด้วยการสร้างความเข้มแข็งให้แก่อำนาจในแนวตั้ง ในขณะที่ประชาธิปไตยให้ความสำคัญแก่อำนาจในแนวนอน

อุดมการณ์ประชาธิปไตยเน้นบทบาทของรัฐด้านบริการ ดังนั้น รัฐจึงดำเนินการอย่างเปิดกว้าง ทั้งในด้านต้อนรับการมีส่วนร่วมของประชาชนในลักษณะต่างๆ และมี “ความลับราชการ” น้อยหรือไม่มีเลย

อุดมการณ์อำนาจนิยมเน้นบทบาทของรัฐด้านควบคุม ซึ่งเทคโนโลยีดิจิตอลช่วยให้ทำได้ง่ายขึ้นและซับซ้อนขึ้น ในขณะเดียวกันก็ระวังมิให้ประชาชนใช้เทคโนโลยีนี้ในการส่องเข้ามาเห็นรัฐได้กระจ่างขึ้น

ถ้าการมองเห็นคืออำนาจ อำนาจนิยมจะปฏิรูประบบราชการด้วยการสร้างความไม่สมดุลของการมองเห็นระหว่างรัฐและประชาชน ในขณะที่ประชาธิปไตย (โดยผู้บริหารหรือตุลาการซึ่งเป็นอิสระจากผู้บริหารก็ตาม) จะเปิดเปลือยรัฐแก่สาธารณชนมากขึ้นด้วยเทคโนโลยีดิจิเติลเช่นกัน เช่น บังคับให้ทุกหน่วยราชการต้องเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนเข้าถึงได้อย่างสะดวก กระบวนการตัดสินใจของหน่วยงานที่กระทบต่อประชาชน (เช่น กสทช., กรรมการควบคุมการผูกขาด ฯลฯ) ต้องกระทำเป็นสาธารณะ เป็นต้น

อำนาจนิยมปฏิรูประบบราชการด้วยการวางระเบียบบังคับควบคุมข้าราชการอย่างเข้มข้น จนไม่เหลือช่องทางให้ข้าราชการคิดริเริ่มได้เอง หรือใช้กฎหมายเพื่อเปิดช่องทางบวก แทนที่จะใช้กฎหมายเพื่อปิดความเป็นไปได้เสียหมด

ระเบียบเพื่อบังคับควบคุมพฤติกรรมของข้าราชการนั้นสำคัญแน่ แต่ประชาธิปไตยซึ่งเชื่อในศักยภาพของมนุษย์ ต้องวางเงื่อนไขให้ระเบียบไม่ไปทำลายศักยภาพเช่นนั้นของข้าราชการ

ครูสามารถคิดหาวิธีอันหลากหลายและเหมาะสมเพื่อนำนักเรียนในชั้นของตนไปสู่มาตรฐานความรู้ของหลักสูตร ตำรวจจราจรรู้และตัดสินใจได้เองว่า ต้องเคร่งครัดกับกฎจราจรเรื่องอะไรในเมืองใหญ่ และเรื่องอะไรในเมืองเล็กซึ่งไม่มีรถหนาแน่น และควรบังคับใช้กฎหมายอย่างไรจึงจะเป็นผลดีต่อส่วนรวม เป็นต้น

 

อุดมการณ์ทำให้เป้าหมายของการปฏิรูประบบราชการแตกต่างกัน แม้บางครั้งอาจทำสิ่งเดียวกัน แต่ก็ทำด้วยวิธีที่ต่างกัน ไม่มีสูตรสำเร็จของการปฏิรูประบบราชการที่ลอยหลุดออกมาจากสังคม และอุดมการณ์ก็เป็นส่วนหนึ่งของสังคมที่ทิ้งไปไม่ได้

อันที่จริงระบบราชการเป็นระบบความสัมพันธ์ชนิดหนึ่ง หรืออาจเรียกว่า “วัฒนธรรม” ชนิดหนึ่ง ที่จัดขึ้นเพื่อประกอบกิจการและบรรลุภารกิจอย่างใดอย่างหนึ่ง แต่เราไม่อาจเอาคนที่คุ้นเคยในระบบความสัมพันธ์หรือวัฒนธรรมชนิดหนึ่งอยู่แล้ว เข้ามาอยู่ในอีกระบบหนึ่งโดยตัดขาดจากระบบความสัมพันธ์เก่าที่ตนคุ้นชินอย่างสิ้นเชิงไปได้

การเล่นพรรคเล่นพวก, กินนอกกินใน, ความกร่างของอำนาจ, ชนิดของเก้าอี้หรือห้องทำงานมีความสำคัญเท่ากับหรือมากกว่าภารกิจของราชการ ฯลฯ ไม่ได้เป็นส่วนที่ขาดไม่ได้ของวัฒนธรรมระบบราชการไทย แต่เป็นส่วนหนึ่งที่เด่นชัดมากในวัฒนธรรมไทยโดยรวมอยู่แล้ว เช่น ปฏิเสธไม่ได้ว่า คอร์รัปชั่นมีรากเหง้าหลายส่วนอยู่ในวัฒนธรรมไทย

ดังนั้น ไม่ว่าจะปฏิรูประบบราชการภายใต้อุดมการณ์อะไร พลังของวัฒนธรรมไทยในการกำหนดระบบความสัมพันธ์ของระบบราชการก็ยังอยู่ และอาจจะอยู่อย่างมีพลังกว่าอุดมการณ์เสียอีก

การปฏิรูประบบราชการ หรือปฏิรูปอะไรก็ตาม จึงไม่อาจทำได้โดยแยกสิ่งนั้นออกไปจากสังคม-วัฒนธรรมไทย ในหลายกรณี เพื่อจะปฏิรูปสำเร็จ เราอาจจำเป็นต้องเลิกสยบยอมต่อวัฒนธรรมไทยด้วยซ้ำ ตรงกันข้ามกับข้อสรุปที่ได้ยินอยู่เสมอว่า อะไรที่เป็นวัฒนธรรมไทย ก็ต้องรักษาไว้ให้คงอยู่ตลอดไป ประเทศไทยจะก้าวต่อไปได้ก็ต่อเมื่อเราต้องกล้า “จัดการ” กับวัฒนธรรมส่วนที่เป็นอุปสรรคต่อความเจริญก้าวหน้า เช่น ตีความมันใหม่, ฝังกลบมันเสีย, ทำสงครามกับมัน ฯลฯ

หรือมิฉะนั้น ก็ย่ำเท้าอยู่กับที่ตลอดไป