การกำหนดให้มีคณะบุคคลอันได้แก่ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระ เป็นผู้ตัดสินกรณีที่จำเป็นต้องใช้ประเพณีการปกครองเพื่อมิให้เกิดปัญหาทางตันทางการเมืองนั้น

ถือว่ามีข้อดีตรงที่เป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมืองนั้นในขณะเดียวกัน หากพระองค์จะต้องเป็นผู้วินิจฉัยเอง

แต่ขณะเดียวกัน ก็กลายเป็นการลดทอนพระราชอำนาจในการวินิจฉัยตีความประเพณีการปกครองที่ต้องเกี่ยวข้องกับการใช้พระราชอำนาจของพระองค์ด้วย

นั่นคือ ไม่ว่าคณะบุคคลดังกล่าวจะวินิจฉัยประเพณีการปกครองมาอย่างไร องค์พระมหากษัตริย์ก็ทรงไม่มีพระราชอำนาจที่จะวินิจฉัยคำวินิจฉัยนั้นอีกได้เลย

องค์พระมหากษัตริย์ก็จะทรงกลายเป็นเพียง “ตรายาง” ให้กับคณะบุคคลดังกล่าวนั้นเท่านั้น

แต่ในอีกแง่หนึ่ง คำวินิจฉัยตัดสินชี้ขาดเกี่ยวกับมาตรา 5 ของคณะบุคคลดังกล่าวย่อมหมายถึงพระมหากษัตริย์ย่อมต้องทรงใช้พระราชอำนาจตามคำวินิจฉัยนั้น

ซึ่งในแง่นี้ จะส่งผลให้ภาพของความเป็นระบอบการปกครอง “พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ” (constitutional monarchy) มีความชัดเจนและเป็นจริง ที่นัยและความหมายของประเพณีการปกครองตามรัฐธรรมนูญถูกตีความและชี้ขาดโดยคณะบุคคล

ขณะเดียวกัน เราอาจจะตั้งข้อสังเกตอีกด้วยว่า ถ้าหากข้อพิพาทขัดแย้งเป็นวิกฤตร้ายแรง การตัดสินของประธานศาลรัฐธรรมนูญและคณะบุคคลต่างๆ ที่กล่าวไปจะมีประสิทธิภาพ ความชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของผู้คนทั่วไปในสังคมได้เกี่ยวกับประเพณีการปกครองของไทยได้มากน้อยเพียงไร เมื่อเทียบกับพระราชวินิจฉัยตัดสินชี้ขาดเกี่ยวกับมาตรา 5 โดยองค์พระมหากษัตริย์?

แต่กระนั้น การให้เป็นพระราชวินิจฉัยในการใช้พระราชอำนาจภายใต้มาตรา 5 ขององค์พระมหากษัตริย์ก็ไม่จำเป็นจะต้องหมายความว่า พระราชวินิจฉัยของพระองค์จะเป็นสิ่งที่อยู่ “เหนือหรือนอก” รัฐธรรมนูญหรือ “ตามอำเภอใจ”

หากองค์พระมหากษัตริย์จะทรงระมัดระวังอย่างยิ่งในการวินิจฉัยตีความประเพณีการปกครอง

 

ซึ่งถ้าเราพิจารณาพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชที่ทรงให้ไว้ในวันที่ 25 เมษายน พ.ศ.2549 จะเห็นว่า พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชทรงตระหนักถึงประเด็นดังกล่าวนี้ ผู้เขียนขอยกพระราชดำรัสดังกล่าวดังนี้ :

“…ซึ่งขอยืนยัน ยืนยันว่า มาตรา 7 นั้น ไม่ได้หมายถึงให้มอบให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจที่จะทำอะไรตามชอบใจ ไม่ใช่ มาตรา 7 นั้น พูดถึงการปกครองแบบมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไม่ได้บอกว่าให้พระมหากษัตริย์ตัดสินใจทำได้ทุกอย่าง ถ้าทำ เขาจะต้องว่าพระมหากษัตริย์ทำเกินหน้าที่ ซึ่งข้าพเจ้าไม่เคยเกิน ไม่เคยทำเกินหน้าที่ ถ้าทำเกินหน้าที่ก็ไม่ใช่ประชาธิปไตย…เขาอ้างถึงเมื่อครั้งก่อนนี้ เมื่อรัฐบาลของอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ตอนนั้นไม่ได้ทำเกินอำนาจของพระมหากษัตริย์ ตอนนั้น มีสภา สภามีอยู่ ประธานสภา รองประธานสภามีอยู่ แล้วก็รองประธานสภาทำหน้าที่ แล้วมีนายกฯ ที่สนองพระบรมราชโองการได้ตามรัฐธรรมนูญในครั้งนั้น ไม่ ไม่ได้หมายความว่าที่ทำครั้งนั้นผิดรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ ตอนนั้นเขาไม่ใช่นายกฯ พระราชทาน นายกฯ พระราชทานหมายความว่าตั้งนายกฯ โดยไม่มีกฎเกณฑ์อะไรเลย ตอนนั้นมีกฎเกณฑ์ เมื่อครั้งอาจารย์สัญญาได้รับตั้งเป็นนายกฯ เป็นนายกฯ ที่มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ รองประธานสภานิติบัญญัติ นายทวี แรงขำ ดังนั้น ไปทบทวนประวัติศาสตร์หน่อย ท่านก็เป็นผู้ใหญ่ ท่านก็ทราบมี มีกฎเกณฑ์ที่รองรับ แล้วก็งานอื่นๆ ก็มี แม้จะที่เรียกว่าสภาสนามม้า ก็หัวเราะกัน สภาสนามม้า แต่ไม่ผิด ไม่ผิดกฎหมาย เพราะว่านายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนอง นายกรัฐมนตรี นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับสนองพระบรมราชโองการก็สบายใจว่าทำอะไรแบบถูกต้อง ตามครรลองของรัฐธรรมนูญ แต่ครั้งนี้ก็เขาจะให้ทำอะไรผิด ผิดรัฐธรรมนูญ ใครเป็นคนบอกก็ไม่ทราบนะ แต่ว่าข้าพเจ้าเองรู้สึกว่าผิด…ฉะนั้นก็ขอให้ช่วยปฏิบัติอะไร คิดอะไร ไม่ให้ผิดกฎเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ จะทำให้บ้านเมืองผ่านพ้นสิ่งที่เป็นอุปสรรคและมีความเจริญรุ่งเรืองได้ ขอขอบใจท่าน”

แต่ขณะเดียวกันก็พึงตระหนักไว้ด้วยว่า แม้ว่าพระราชวินิจฉัยจะไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่ที่สำคัญคือ รัฐธรรมนูญก็จะต้องไม่ขัดกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยทั่วไปด้วย

ขณะเดียวกัน ประสิทธิภาพและความชอบธรรมอันยิ่งใหญ่ของพระราชวินิจฉัยตัดสินชี้ขาดในการใช้พระราชอำนาจและการใช้พระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ก็ขึ้นอยู่กับพระบารมีขององค์พระมหากษัตริย์นั้นๆ ด้วย

 

ดังนั้น ผู้เขียนเห็นสมควรอย่างยิ่งที่จะต้องรับฟังคำแนะนำในเรื่องการใช้ประเพณีการปกครองที่สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, “Dissolution of Parliament”) ได้กล่าวไว้ นั่นคือ

“เงื่อนไขของประเทศที่จะเอื้อให้กับการตีความและปรับใช้กฎประเพณีการปกครองที่สามารถเปลี่ยนแปลงไปได้เรื่อยๆ นั้นมักจะไม่ใช่ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย หรือยังอยู่ในช่วงของความพยายามที่จะสร้างประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง กล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือ เงื่อนไขของประเทศที่ประชาธิปไตยยังไม่มั่นคงนั้น ไม่เหมาะที่จะใช้ประเพณีการปกครองเป็นหลัก”

ประเทศที่เพิ่งมีประชาธิปไตยหรือประชาธิปไตยไม่มั่นคงเข้มแข็ง “การอ้างอิงกับประเพณีการปกครองในการร่างรัฐธรรมนูญในปัจจุบันถือเป็นเรื่องที่ขาดวิจารณญาณ (unwise) อย่างยิ่ง”

แต่ที่แน่ๆ ก็คือ การยุบสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทยส่วนใหญ่ก่อนหน้าการยุบสภาของคุณทักษิณ ชินวัตร ในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 ล้วนสอดคล้องกับแบบแผนการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดขึ้นในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของอังกฤษ

การยุบสภาก่อนครบวาระก่อนหน้าการยุบสภาวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 มีสาเหตุหลักในการยุบสภาดังนี้คือ

1. ความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับสภา

2. ความขัดแย้งภายในรัฐบาล

3. สภาผู้แทนราษฎรขัดแย้งกับวุฒิสภา

4. มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ในการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 นั้น มิได้มีความขัดแย้งภายในสภา เพราะยังมิได้เปิดประชุมสภา ความขัดแย้งภายในรัฐบาลก็ไม่มี สภาผู้แทนฯ ขัดแย้งกับวุฒิสภาก็ไม่ใช่ เพราะอย่างที่กล่าวไปแล้ว สภาผู้แทนฯ ยังไม่เปิดประชุม และก็ไม่ได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

น่าสนใจว่า แม้ว่าจะไม่ได้บัญญัติรายละเอียดไว้ชัดเจนว่า จะยุบสภาได้หรือไม่ได้ภายใต้เงื่อนไขอะไร แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์การเมืองไทยก่อนหน้าการยุบสภาฯของคุณทักษิณก็กลับเป็นไปตามแบบแผนการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ และตามที่สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, “Dissolution of Parliament”) ได้เสนอไว้ในปี พ.ศ.2559

และยามที่คุณทักษิณจะยุบสภา ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในฐานะที่เป็นเลขาธิการคณะรัฐมนตรีในขณะนั้นก็ได้ทักท้วงไว้ โดยท่านได้กล่าวถึงช่วงเวลาขณะนั้นว่า “ตอนยุบสภานั้น นายกฯ ให้ผมเตรียมร่างพระราชกฤษฎีกาเข้าไปกับเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ให้ไปหาที่กระทรวงการต่างประเทศ ผมก็ยกมือไหว้ท่านหนึ่งครั้ง ตอนยื่นพระราชกฤษฎีกาส่งให้ท่าน ผมขอท่านว่าขอแสดงความเห็นหน่อยได้ไหม ท่านก็บอกว่าได้ ว่ามาเลย ผมก็บอกว่า ท่านนายกฯ ครับ มันไม่มีเหตุที่จะยุบสภา แต่ท่านก็ตัดบทโดยให้เหตุผลว่า ผมรับผิดชอบเอง”

(บทสัมภาษณ์ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2549 ใน http://www.publaw.net/publaw//iew.asp?publawIDs=999)

 

สุดท้ายนี้ ผู้เขียนขอจบเรื่อง “การยุบสภาในประเพณีการปกครองของไทย” ไว้ด้วยคำกล่าวของ B.S. Markesinis ผู้เขียนหนังสือเรื่อง The Theory and Practice of Dissolution of Parliament : A Comparative Study with Special Reference to the United Kingdom and Greek Experienceไว้ดังนี้ :

“นักวิชาการส่วนใหญ่ในยุโรปเห็นว่าอำนาจในการยุบสภาอยู่ในดุลพินิจของฝ่ายบริหาร แต่ไม่ได้มีการกำหนดกฎเกณฑ์อะไรไว้ชัดเจน แม้ว่าในทางทฤษฎี การยุบสภาจะมีข้อจำกัดหรือไม่ก็ได้ แต่ในทางปฏิบัติ ได้มีการกำหนดเงื่อนไขข้อจำกัดต่างๆ หลากหลายเพื่อให้แน่ใจว่าการยุบสภาในฐานะที่เป็นสถาบันทางการเมืองที่ปฏิบัติสืบต่อกันมาถูกใช้ไปอย่างถูกต้องเหมาะสมอย่างแท้จริง โดยเงื่อนไขข้อจำกัดเหล่านี้มักจะปรากฏในลักษณะของจารีตประเพณีการปกครอง (conventions) ที่โดยธรรมชาติแล้ว ไม่ชัดเจนและผันแปรไปตามแต่ละประเทศและแต่ละยุคสมัย ตามแนวคิดทางการเมืองและรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่ในขณะนั้น แต่แม้ว่าจะมีความคลุมเครือและมีความผันแปรแตกต่างกันไป แต่เงื่อนไขข้อจำกัดในที่ต่างๆ ล้วนมีเป้าหมายร่วมกันอย่างหนึ่ง นั่นคือ ป้องกันมิให้เกิดการใช้สิทธิอำนาจในการยุบสภาไปในทางที่ไม่ถูกต้อง (to prevent an abuse of the right)”