สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ที่เผยแพร่ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2559 International ได้กล่าวถึงอำนาจของประมุขของรัฐในการมีวินิจฉัยเกี่ยวกับการยุบสภาที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี โดยแนะนำให้มีการบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรชัดเจนให้ประมุขของรัฐสามารถใช้วินิจฉัยส่วนตัวปฏิเสธการยุบสภาที่นายกรัฐมนตรีแนะนำมา หากประมุขของรัฐเห็นว่า “รัฐบาลยังสามารถดำเนินการบริหารงานต่อไปได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา และการยุบสภาไม่เป็นประโยชน์ของชาติ”

ซึ่งในแง่นี้ ในงานวิจัยที่ศึกษาเกี่ยวกับปัญหาการยุบสภาในประเทศไทยของคุณหนึ่งฤทัย อายุปานเทวัญ เธอจะไม่เห็นด้วย ดังที่ผู้เขียนจักได้อภิปรายในประเด็นนี้ภายหลังโดยนำทรรศนะของ ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ และศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ มาร่วมอภิปรายในประเด็นเกี่ยวกับพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ในเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎร

อย่างไรก็ตาม ในกรณี “การที่ประมุขให้ไปทบทวนพิจารณาคำแนะนำการยุบสภา” สถาบัน IDEA ให้ความเห็นว่า “แม้ว่าในรัฐธรรมนูญในประเทศต่างๆ ไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนให้ประมุขของรัฐมีสิทธิในการวินิจฉัยที่จะไม่กระทำตามหรือแย้งคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีในการใช้อำนาจยุบสภา

แต่ประมุขของรัฐอาจจะมีสิทธิ์ที่จะขอให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาทบทวนคำแนะนำการยุบสภาได้

ส่วนในกรณีของประเทศที่กำหนดสิทธิ์ดังกล่าวนี้ไว้แก่ประมุขของรัฐคือ อินเดีย ในมาตรา 74 ของรัฐธรรมนูญ

ซึ่งในกรณีนี้ ก็จะเปิดโอกาสให้มีการปรึกษาหารือระหว่างประมุขของรัฐและนายกรัฐมนตรีถึงความจำเป็นและความถูกต้องเหมาะสมของการยุบสภา

 

ขณะเดียวกัน สถาบัน IDEA ยังได้กล่าวถึงทางเลือกอีกทางหนึ่งที่ไม่อยู่ในบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ นั่นคือ “ประมุขของรัฐที่ผูกพันโดยกฎประเพณี (conventional rules)”

จากตัวอย่างที่กล่าวไปข้างต้นเป็นกรณีที่ได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญ ทั้งหลักการที่ประมุขของรัฐจะต้องปฏิบัติตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีในการใช้อำนาจในการยุบสภาและข้อยกเว้นต่างๆ

กระนั้น ก็เป็นไปได้ด้วยกฎกติกาในการกำหนดการใช้อำนาจยุบสภาที่เป็นประเพณีการปกครองที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ที่อุบัติขึ้นจากความเห็นพ้องต้องกันตามสถานการณ์ และเป็นที่เข้าใจและรับรู้ร่วมกันทั่วไปโดยตัวแสดงทางการเมืองที่สำคัญๆ ทำให้ในประเทศที่อิงกับประเพณีการปกครองเสียส่วนใหญ่มากกว่าบทบัญญัติลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญมักจะเป็นประเทศที่ประชาธิปไตยระบบรัฐสภามั่นคงมีเสถียรภาพและลงหลักปักฐาน

เช่น ออสเตรเลีย แคนาดา เดนมาร์กและเนเธอร์แลนด์

การตีความตามลายลักษณ์อักษรของตัวบทรัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านี้มักจะออกไปในทางให้ประมุขของรัฐมีอำนาจการยุบสภาตามวินิจฉัยที่เกือบจะไม่มีข้อจำกัดใดๆ

แม้ว่าในทางปฏิบัติ คำแนะนำในการยุบสภาของนายกรัฐมนตรีมักจะได้รับการปฏิบัติตามเสมอ โดยอาจมีข้อยกเว้นได้ตามที่รับรู้เข้าใจกันอยู่

อย่างไรก็ดี การบังคับใช้ประเพณีการปกครองนี้ขึ้นอยู่กับความสมัครใจของตัวแสดงทางการเมืองที่จะยอมรับผูกพันกับประเพณีการปกครอง

ไม่ว่าจะเป็นความสมัครใจจากความรู้สึกเรื่องเกียรติยศและความถูกต้องเหมาะสมในการปกครอง หรือจากความกลัวที่จะสูญเสียความชอบธรรมและการสนับสนุนทางการเมือง หากพวกเขาละเมิดประเพณีการปกครองที่มีรากลึกและสังคมสนับสนุนอย่างเข้มแข็ง

ซึ่งผู้เขียนจักได้อภิปรายประเด็นนี้ในส่วนพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์กับการยุบสภาผู้แทนราษฎรต่อไป

 

ผู้เขียนเห็นด้วยกับคำแนะนำข้อในงานวิจัยของคุณกาญจนา เกิดโพธิ์ทอง ที่ให้มีการควบคุมมิให้พระราชกฤษฎีกายุบสภาขัดต่อรัฐธรรมนูญโดยองค์กรทางการยุติธรรม ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2559 ประเทศไทยมีศาลรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยว่าพระราชกฤษฎีกายุบสภาขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

โดยบทบัญญัติมาตรา 5 ในร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2559 ที่มีใจความบางตอนว่า

“รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้น เป็นอันใช้บังคับมิได้ เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เมื่อมีกรณีตามวรรคสองเกิดขึ้น ให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญจัดให้มีการประชุมร่วมระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระเพื่อวินิจฉัย”

แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมิได้มีบทบัญญัติในลักษณะข้างต้น

แต่กำหนดไว้เหมือนกับมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 และ 2550 นั่นคือ

“ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

 

แต่ในการตีความว่าพระราชกฤษฎีกายุบสภาจะขัดหรือไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญนั้น ก็ย่อมขึ้นอยู่ว่า จะตีความตามลายลักษณ์อักษร รวมทั้งยังไม่มีประเพณีการปกครองของไทยที่ชัดเจนเกี่ยวกับการยุบสภาให้อ้างอิง

ดังที่ ศ.กิตติคุณ ดร.สุจิต บุญบงการ ได้กล่าวว่า หรือจะตีความตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาสากลและเหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ผ่านมาของไทยก่อน พ.ศ.2549 ตามความเห็นของ ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ

หรือมิฉะนั้นก็จะต้องบัญญัติเพิ่มเติมลงไปให้ชัดเจนถึง “สาเหตุที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย เพื่อป้องกันการใช้อำนาจเพื่อตนเองหรือพวกพ้อง เช่น เหตุภายนอกสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี” อย่างที่หนึ่งฤทัยเสนอแนะ

และจำเป็นต้องมีการชี้แจงต่อสาธารณะอย่างกว้างขวางว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 ไม่ชอบด้วยประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาทั้งของอังกฤษและสากลและรวมทั้งการยุบสภาของไทยที่ผ่านมาด้วย เพื่อให้สังคมรับรู้รับทราบร่วมกันถึง “การยุบสภาตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาแบบอังกฤษและของไทย”

สำหรับข้อเสนอแนะของคุณหนึ่งฤทัย และข้อเสนอแนะของคุณของกาญจนา มีความคล้ายคลึงกัน แต่ไม่เหมือนกันเสียทีเดียว

ข้อเสนอของคุณหนึ่งฤทัยแนะว่า

“ควรมีบทบัญญัติว่า นายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์ โดยต้องมีการปรึกษากับคณะรัฐมนตรีก่อน แต่คำปรึกษาไม่มีผลผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม เพราะการปฏิบัติที่ปฏิบัติกันอยู่ นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำอยู่แล้ว และที่ให้มีการปรึกษาคณะรัฐมนตรีก่อน เพื่อจะได้รับฟังความคิดเห็นจากคณะรัฐมนตรีเพื่อใช้ประกอบเป็นแนวทางการตัดสินใจอีกทางหนึ่ง และเป็นการทบทวนความคิดของนายกรัฐมนตรีด้วยว่า เหตุใดจึงต้องการยุบสภาผู้แทนราษฎร”

ส่วนข้อเสนอของคุณกาญจนาแนะว่า “เพื่อให้การยุบสภาเป็นไปด้วยความรอบคอบ ควรมาจากมติคณะรัฐมนตรีเป็นสำคัญ เพราะเป็นการตัดสินใจของคณะบุคคลที่ร่วมกันรับผิดชอบการบริหารราชการแผ่นดินและถูกต้องตามเหตุผลในการออกพระราชกฤษฎีกาอยู่แล้ว”

ความเหมือนกันก็คือ ทั้งสองต้องการให้นายกรัฐมนตรีปรึกษาคณะรัฐมนตรีก่อนตัดสินใจยุบสภา

แต่ความต่างคือ กาญจนาต้องการให้การยุบสภาเป็นมติเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

ส่วนหนึ่งฤทัยต้องการให้นายกรัฐมนตรีเพียงปรึกษาหารือรับฟังความคิดเห็นของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น แต่คำปรึกษาที่ได้จากคณะรัฐมนตรีไม่มีผลผูกพัน การยุบสภายังคงเป็นการตัดสินของนายกรัฐมนตรีแต่ผู้เดียวเท่านั้น

ต่อประเด็นข้อเสนอแนะดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่า มีความเห็น มีความคล้ายกับปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในการเมืองอังกฤษในการยุบสภาผู้แทนราษฎรปี ค.ศ.1969 ในข้อถกเถียงระหว่าง R.T. Paget, Sir Eric Fletcher, Lord Shawcross และหนังสือพิมพ์ The Times ระหว่างฝ่ายหนึ่งที่เห็นว่า นายกรัฐมนตรีจะยุบสภาได้ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี

กับฝ่ายที่เห็นว่า นายกรัฐมนตรีตัดสินใจยุบสภาได้โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี