ปิยบุตร แสงกนกกุล : ศาลไทยกับรัฐประหาร (4)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ในตอนก่อนๆ เราได้กล่าวถึงคำพิพากษาที่เกี่ยวกับกรณีรัฐประหารในประเภทแรกไปแล้ว คือ คำพิพากษาในคดีที่ฟ้องเอาผิดกับผู้ก่อการรัฐประหาร

ในตอนนี้ จะเริ่มต้นอธิบายถึงคำพิพากษาที่เกี่ยวกับกรณีรัฐประหารในประเภทที่สอง ได้แก่ คำพิพากษาเกี่ยวกับสถานะของการรัฐประหาร ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายของบรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำทั้งหลายของคณะรัฐประหาร

คำพิพากษาในกรณีนี้ไม่ได้มุ่งหมายให้ศาลลงโทษคณะผู้ก่อการรัฐประหารและพวก แต่มีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับบรรดาประกาศ คำสั่ง ซึ่งคณะรัฐประหารได้ตราขึ้นว่าประกาศ คำสั่งเหล่านั้นมีผลทางกฎหมาย มีสถานะเป็นกฎหมาย ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายหรือไม่

การพิจารณาถึงคำพิพากษาที่รับรองประกาศ คำสั่งของคณะรัฐประหาร จำเป็นต้องพิจารณาถึงกรณีที่ “เนติบริกร” นักยกร่างกฎหมายให้แก่คณะรัฐประหาร ได้เขียนกฎหมายรับรองประกาศ คำสั่งของคณะรัฐประหารไว้หรือไม่ อย่างไร ประกอบด้วย

หากพิจารณาการเขียนกฎหมายเพื่อรับรองประกาศ คำสั่งของคณะรัฐประหารแล้ว เราอาจสรุป “อพัฒนาการ” ของเนติบริกรนักยกร่างกฎหมายให้แก่คณะรัฐประหารได้ 3 ช่วง

ได้แก่

ช่วงแรก การรับรองความชอบด้วยกฎหมายให้แก่ประกาศ คำสั่งของคณะรัฐประหารไว้ในพระราชบัญญัติ

เริ่มต้นจากรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ที่ฉีกรัฐธรรมนูญ 2489 และยึดอำนาจการปกครองประเทศจากรัฐบาลของหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ หลังจากนั้นมีการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำรัฐประหาร พ.ศ.2490

โดยในมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว นอกจากนิรโทษกรรมให้แก่ผู้ก่อการรัฐประหารแล้ว ยังได้รับรองให้

“การใดๆ ที่ได้กระทำ ตลอดจนบรรดาประกาศและคำสั่งใดๆ ที่ได้ออกสืบเนื่องในการกระทำรัฐประหารที่กล่าวแล้ว ให้ถือว่าเป็นอันชอบด้วยกฎหมายทุกประการ”

รัฐประหารครั้งถัดมา คือ รัฐประหาร 29 พฤศจิกายน 2494 ได้ฉีกรัฐธรรมนูญ 2492 หลังจากนั้นมีการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ที่ได้นำรับธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 กลับมาใช้ พ.ศ.2494 โดยในมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว นอกจากนิรโทษกรรมให้แก่ผู้ก่อการรัฐประหารแล้ว ยังได้รับรองให้

“การใดๆ ที่ได้กระทำ ตลอดจนบรรดาประกาศและคำสั่งใดๆ ที่ได้ออกสืบเนื่องในการเปลี่ยนแปลงนี้ ให้ถือว่าเป็นอันชอบด้วยกฎหมายทุกประการ”

รัฐประหาร 16 กันยายน 2500 ได้ยึดอำนาจการปกครองจากรัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม หลังจากนั้นได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดอำนาจการบริหารราชการแผ่นดินเมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ.2500 โดยในมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว นอกจากนิรโทษกรรมให้แก่ผู้ก่อการรัฐประหารแล้ว ยังได้รับรองให้

“บรรดาประกาศหรือคำสั่งไม่ว่าจะเป็นในรูปใดๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับการกระทำดังกล่าว ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยาย ให้ถือว่าชอบด้วยกฎหมายและใช้บังคับได้โดยถูกต้องทุกประการ”

รัฐประหาร 20 ตุลาคม 2501 ได้ยึดอำนาจการปกครองประเทศและประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 หลังจากนั้นได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการปฏิวัติเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ.2501 พ.ศ.2502

โดยในมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว นอกจากนิรโทษกรรมให้แก่ผู้ก่อการรัฐประหารแล้ว ยังได้รับรองให้

“บรรดาประกาศหรือคำสั่งของหัวหน้าคณะปฏิวัติ ไม่ว่าจะเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะประกาศหรือสั่งให้มีผลบังคับทางบริหารราชการหรือในทางนิติบัญญัติ ให้ถือว่าเป็นประกาศหรือคำสั่งที่ชอบและใช้บังคับได้สืบไป”

ในช่วงนี้ แม้มีพระราชบัญญัติที่รับรองให้ประกาศและคำสั่งของคณะรัฐประหารมีผลทางกฎหมาย

แต่จากการสำรวจคำพิพากษาต่างๆ พบว่าศาลไม่ได้อ้างถึงบทบัญญัติในพระราชบัญญัติที่รับรองความเป็นกฎหมายของประกาศและคำสั่งของคณะรัฐประหารเท่าไรนัก

แต่ศาลให้เหตุผลไปอย่างตรงไปตรงมาว่า คณะรัฐประหารยึดอำนาจการปกครองสำเร็จ จึงมีสถานะเป็น “รัฏฐาธิปัตย์” ย่อมมีอำนาจตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ

ดังนั้น ประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหาร จึงมีผลทางกฎหมาย

เช่น คำพิพากษาศาลฎีกา 45/2496 ศาลยืนยันว่า

“คณะรัฐประหารได้ยึดอำนาจการปกครองประเทศได้เป็นผลสำเร็จ การบริหารงานประเทศในลักษณะเช่นนี้ คณะรัฐประหารย่อมมีอำนาจที่จะเปลี่ยนแปลง แก้ไข ยกเลิก และออกกฎหมายตามระบบแห่งการปฏิวัติเพื่อบริหารประเทศชาติต่อไปได้ มิฉะนั้น ประเทศชาติจะตั้งอยู่ด้วยความสงบไม่ได้”

คำพิพากษาศาลฎีกา 1662/2505 ที่ศาลฎีกาเดินตามแนวคำพิพากษาศาลฎีกา 45/2496 ว่า

“เมื่อใน พ.ศ.2501 คณะปฏิวัติได้ทำการยึดอำนาจการปกครองประเทศได้เป็นผลสำเร็จ หัวหน้าคณะปฏิวัติย่อมเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองบ้านเมือง ข้อความใดที่หัวหน้าคณะปฏิวัติสั่งบังคับประชาชนก็ย่อมถือว่าเป็นกฎหมาย แม้พระมหากษัตริย์จะมิได้ทรงตราออกมาด้วยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎรหรือสภานิติบัญญัติของประเทศก็ตาม ดังนัยคำพิพากษาฎีกาที่ 45/2496…”

จากแนวคำพิพากษาศาลฎีกา แสดงให้เห็นว่า ต่อให้ไม่มีพระราชบัญญัติใดที่รับรองให้ประกาศ คำสั่งที่คณะรัฐประหารตราขึ้น มีผลเป็นกฎหมาย ศาลไทยก็พร้อมที่จะยอมรับให้ประกาศ คำสั่งเหล่านั้นมีผลเป็นกฎหมายได้อยู่ดี

โดยศาลอ้างความเป็นรัฏฐาธิปัตย์ของคณะรัฐประหารที่เกิดขึ้นเมื่อยึดอำนาจการปกครองได้สำเร็จ

อย่างไรก็ตาม แม้ศาลยอมรับให้ประกาศและคำสั่งของคณะรัฐประหารมีผลทางกฎหมาย แต่ในช่วงเวลานั้น ก็ยังไม่มีประเด็นปัญหาว่าประกาศและคำสั่งของคณะรัฐประหาร ซึ่งมีผลทางกฎหมายแล้วนั้น มีเนื้อหาที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ อันทำให้ประกาศหรือคำสั่งนั้นต้องสิ้นผลใช้บังคับไปหรือไม่ ทั้งนี้ อาจเนื่องมาจากสาเหตุสองประการ ได้แก่

ประการแรก ความคิดเรื่องรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด หากมีกฎหมายใดขัดกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายนั้นย่อมสิ้นผลใช้บังคับ ยังไม่แพร่หลายเท่าไรนัก

ประการที่สอง ภายหลังรัฐประหาร 2501 ประเทศไทยก็ตกอยู่ในสภาพไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นเวลานาน จึงไม่มีปัญหาให้ต้องพิจารณาว่าประกาศหรือคำสั่งที่คณะรัฐประหารตราขึ้นนั้นขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

ช่วงที่สอง การรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายให้แก่ประกาศ คำสั่งของคณะรัฐประหารไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว

รัฐประหาร 17 พฤศจิกายน 2514 คือ การรัฐประหารรัฐบาลตนเองของ จอมพลถนอม กิตติขจร เพื่อยกเลิกการปกครองตามรัฐธรรมนูญ ยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2511 ยกเลิกรัฐสภา และกลับไปปกครองในระบอบเผด็จการ ประเทศไทยอยู่ในสภาพไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นเวลานาน จนกระทั่งคณะรัฐประหารตัดสินใจประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2515 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว

ในธรรมนูญฯ นี้ มีมาตรา 21 ที่รับรองรองให้

“บรรดาประกาศของคณะปฏิวัติหรือคำสั่งของหัวหน้าคณะปฏิวัติที่ได้ประกาศหรือสั่งในระหว่างปฏิวัติ วันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ.2514 จนถึงวันประกาศธรรมนูญการปกครองนี้ ไม่ว่าจะเป็นรูปใดและไม่ว่าจะประกาศหรือสั่งให้มีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ ให้ถือว่าประกาศหรือคำสั่งตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น เป็นประกาศหรือคำสั่งหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมาย”

กรณีที่คณะรัฐประหารกำหนดบทบัญญัติดังกล่าว มีข้อสังเกต 4 ประการ

ประการแรก บทบัญญัติในมาตรา 21 ได้รับรองความชอบด้วยกฎหมายให้แก่ประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหาร โดยย้อนกลับไปถึงประกาศหรือคำสั่งที่ออกมาตั้งแต่วันที่มีการรัฐประหาร พูดง่ายๆ ก็คือ ย้อนกลับไปรับรองการกระทำต่างๆ ในอดีตที่เกิดขึ้นก่อนธรรมนูญฯ 2515 ประกาศใช้

ประการที่สอง
บทบัญญัติในมาตรา 21 ไม่ได้รับรองเฉพาะประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหารเท่านั้น แต่ยังรับรองรวมไปถึงการปฏิบัติตามประกาศและคำสั่งเหล่านั้นด้วย

ประการที่สาม
บทบัญญัติในมาตรา 21 กำหนดให้บรรดาประกาศหรือคำสั่งที่คณะรัฐประหารตราขึ้นนั้นมีผลต่างกันไปตามแต่กรณี เช่น อาจมีสถานะเป็นพระราชบัญญัติก็ได้ อาจมีสถานะเป็นการกระทำของฝ่ายบริหารก็ได้ หรืออาจมีสถานะเป็นคำพิพากษาก็ได้ ซึ่งทั้งหลายทั้งปวงเหล่านี้ ล้วนแล้วแต่ชอบด้วยกฎหมายทุกประการ

ประการที่สี่
เป็นครั้งแรกที่มีการรับรองประกาศและคำสั่งของคณะรัฐประหารไว้ในระดับรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เพื่อประกันว่าบรรดาประกาศ คำสั่งเหล่านั้นจะมีผลสมบูรณ์ทางกฎหมาย และไม่ถูกองค์กรตุลาการวินิจฉัยว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ

หลังจากนั้น รัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519 และรัฐประหาร 20 ตุลาคม 2520 ก็ดำเนินตามรอยเดียวกัน โดยกำหนดการรับรองความชอบด้วยกฎหมายให้แก่ประกาศและคำสั่งของคณะรัฐประหาร โดยรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ได้แก่

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2519 มาตรา 29 รับรองให้ “บรรดาการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งของหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หรือการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินที่ได้กระทำ ประกาศ หรือสั่งไว้ก่อนวันใช้รัฐธรรมนูญนี้ ทั้งนี้ ที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ไม่ว่าจะกระทำด้วยประการใด หรือเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะกระทำ ประกาศ หรือสั่งให้มีผลบังคับทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร ในทางตุลาการ ให้ถือว่าการกระทำนั้น ประกาศ หรือคำสั่ง ตลอดจนการกระทำของผู้ปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น เป็นการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย”

ซึ่งต่อมา ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2520 มาตรา 32 ก็รับรองไว้ในทำนองเดียวกัน