ตุลวิภาคพจนกิจ | ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ

 

ที่ดิน : เพื่อกับความมั่นคงของรัฐ

กับเพื่อความเจริญผาสุกของราษฎร

 

ประเด็นหนึ่งที่โดดเด่นในหนังสือ Getting Land Right : ระบบกำกับดูแลที่ดินไทยต้องปฏิรูป ของ ศ.ผาสุก พงษ์ไพจิตร กับคณะ ได้แก่เรื่องความมั่นคงของรัฐหรือชาติ

คนทั่วไปคงสงสัยว่าที่ดินสำหรับทำการผลิตนั้นไปยุ่งเกี่ยวอะไรกับความมั่นคงของรัฐเล่า

ซึ่งเป็นความรู้สึกที่ปกติธรรมดาของสามัญชนโดยเฉพาะคนใช้แรงงานในการทำมาหากินบนผืนดิน ย่อมมองไม่เห็นความลึกลับดำมืดของอำนาจรัฐที่ถูกกระทบกระเทือนด้วยที่ดินที่ไม่มีอะไรนอกจากพืชพันธุ์ไม้นานาพรรณ

คิดว่าในยุคโบราณของทุกอาณาจักรก็คงไม่คิดว่าที่ดินเป็นปัญหาต่อความมั่นคงของรัฐและผู้ปกครอง

คนต่างหากที่เป็นปัญหา น้อยไปก็ไม่พอทำการผลิต หาเท่าไรก็ไม่พอสักทีเพราะคนเกิดน้อย

คติใหม่ที่มองที่ดินเป็นเรื่องความมั่นคงของรัฐ เกิดภายหลังการก่อรูปของรัฐที่เป็นประชาชาติและมีระบบเศรษฐกิจที่รวมศูนย์ ภายใต้สมญาว่าระบบทุนนิยม

ภายใต้ระบบทุนนี้เองที่ที่ดินกลายเป็นปัจจัยการผลิตสำคัญอันแรกๆ ตามมาด้วยแรงงานและทุน นี่คือเสาหลักสามด้านของระบบเศรษฐกิจทุนนิยม

ที่น่าสนใจคือในรัฐสยามไทย ที่ดินแทบไม่เคยเป็นศูนย์กลางความสนใจจากรัฐและผู้ปกครองในฐานะของปัจจัยการผลิตมากเท่ากับเป็นปัจจัยของความมั่นคง

 

บทความวิจัยของอาจารย์ประสิทธิ์ ลีปรีชา แห่งมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ “ป่าไม้และที่ดินบนพื้นที่สูงในความมั่นคงของชาติ” ให้ข้อมูลในประเด็นเรื่องความมั่นคงของชาติกับที่ดินได้อย่างดีเยี่ยม

นำเสนอทั้งด้านนโยบายและที่มาทางทฤษฎีรัฐศาสตร์ กับหลักฐานในประสบการณ์ของชาวบ้านโดยเฉพาะคนบนพื้นที่สูงในภาคเหนือประกอบ

ทำให้มองเห็นและเข้าใจบทบาทของรัฐและความเป็นมาของนโยบายนี้ได้อย่างดี

ปมเงื่อนของปัญหานี้คือกระบวนการเกิดและสร้างรัฐชาติ ที่ด้านหนึ่งต้องการสร้างและรักษาความมั่นคงของรัฐใหม่นี้จากอันตรายของลัทธิอาณานิคมตะวันตก ที่มาพร้อมกับแนวคิดทฤษฎีว่าด้วยความเป็นสมัยใหม่ แต่ในขณะเดียวกันก็หว่านเมล็ดพืชของการรุกล้ำและทำลายสภาพแวดล้อมธรรมชาติเพื่อตอบสนองความต้องการของตลาดเสรีในการผลิตสินค้าที่ได้จากผืนดิน

การสร้างนโยบายต่อป่าไม้และที่ดินในบริบทโลกเริ่มต้นในสมัยรัชกาลที่ 5 ในนโยบายสัมปทานป่าไม้ภาคเหนือให้ต่างชาติตกมาเป็นกรรมสิทธิ์และการจัดการของรัฐบาลกรุงเทพฯ

ด้านหนึ่งกีดกันไม่ให้อังกฤษอ้างสิทธิในการผนวกเชียงใหม่เข้าไปใต้อำนาจปกครองของเจ้าอังกฤษ

อีกด้านด้วยการทำให้มาอยู่ใต้อำนาจของเจ้าสยามไทยเสียเอง เปิดช่องทางให้กรุงเทพฯ เข้าไปเก็บรายได้จากสัมปทานป่าไม้ได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ภายใต้การอ้างอุดมการณ์สร้างความเป็นหนึ่งเดียวและเป็นเอกภาพบูรณาการของรัฐไทยที่กำลังจะก่อรูปขึ้น

นับแต่วาระแรกของการเจรจาต่อรองกับเจ้าอาณานิคมตะวันตก สยามให้ความสำคัญอันดับแรกๆ ไปที่การระวังไม่ให้ฝรั่งต่างชาติเข้ามามีกรรมสิทธิ์ในที่ดินในพระราชอาณาจักรได้ นอกจากมีเหตุผลอันไม่อาจปฏิเสธได้

การแก้ไขในสนธิสัญญากับอังกฤษหลายครั้งมีการต่อรองและประนีประนอมกันในปัญหาทรัพย์สินที่ดินตลอดมา

กระทั่งในสนธิสัญญาอังกฤษ-สยามปี 1909 มาตรา 6 ที่ตอกย้ำว่าคนสัญชาติอังกฤษมีสิทธิเท่ากับคนสยามโดยเฉพาะในทรัพย์สินและการพำนักอาศัยและการเดินทาง (right of property the right of residence and travel)

การใช้กฎหมายสากลที่เคารพในสิทธิทรัพย์สินเป็นเรื่องหลักของตะวันตกในการบีบบังคับให้ดินแดนนอกตะวันตกต้องประกาศใช้เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในการอ้างสิทธิในการครอบครองทรัพย์สินในอาณานิคมของตนและคนอื่น

ในขณะที่ตะวันตกมองว่าเป็นมาตรการเพื่อรักษาระเบียบและความเรียบร้อยของการค้าและการปกครองสมัยใหม่

สยามมองว่านี่เป็นเครื่องมือในการเข้าครอบครองและยึดดินแดนเหล่านั้นภายใต้อำนาจตะวันตก เป็นเครื่องมือหนึ่งของลัทธิอาณานิคม ภายใต้การปกครองของสยามกฎหมายสมัยใหม่ก็กลายเป็นเครื่องมือในการควบคุมและปกครองคนทั้งหมดในอาณาจักรไทยให้เป็นระเบียบแบบที่กรุงเทพฯ จินตนาการ

 

ความคิดในการทำให้ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือชาวบ้านทั่วไปไม่ได้รับการสนับสนุนแม้กระทั่งหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แล้วก็ตาม

เค้าโครงการเศรษฐกิจของท่านปรีดี พนมยงค์ ก็เสนอให้รวมที่ดินทั้งหมดภายใต้รัฐและสหกรณ์ แทนที่จะให้เป็นกรรมสิทธิ์แก่ชาวบ้าน เพื่อผลประโยชน์ในการผลิตที่มีประสิทธิภาพดีกว่า

ลึกๆ ลงไปเค้าโครงนี้คัดค้านลัทธิธนานุภาพ (คือระบบทุนนิยม) แต่ต้องการให้ดำเนินไปบนหลักกรรมสิทธิ์ร่วมของสหกรณ์

ความหวาดกลัวต่อการบ่อนทำลายอธิปไตยของต่างชาติโดยผ่านการถือครองที่ดินค่อยลดหายไปจนถึงสมัยสงครามโลกครั้งที่สอง แต่รัฐบาลก็สร้างปีศาจแทนที่ฝรั่งได้แก่คนจีน อันเป็นที่มาของกฎหมายคนต่างด้าวปี 2486 เหมือนกับที่สมัยรัชกาลที่ 6 ที่มองชาวจีนอพยพว่าเป็นภัยคุกคามจากภายใน

การเกิดสงครามมหาอาเชียบูรพากับฝรั่งเศสในสมัยรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม นำไปสู่การตั้ง “สภาการสงคราม” ในปี 2487 กำหนดให้มีหน้าที่เกี่ยวกับการดำเนินการสงครามทั้งในทางทหาร ทางเศรษฐกิจและการเมือง ตลอดจนสันติภาพของประชาชน

จากนั้นต่อมาเปลี่ยนเป็น “สภาป้องกันราชอาณาจักร”

สุดท้ายในปี 2502 เปลี่ยนมาเป็น “สภาความมั่นคงแห่งชาติ” ที่ทำหน้าที่ด้านความมั่นคงของชาติถึงปัจจุบัน

 

ความเปลี่ยนแปลงหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา ภัยคุกคามจากต่างชาติไม่ค่อยน่ากลัวเท่าไร

ที่สร้างความรู้สึกต่อคนในประเทศมากกว่าคือภัยจากคนในประเทศ

ยุคแรกรัฐมองว่าเกิดจากชนกลุ่มน้อยอย่างชาวจีนและเวียดนามอพยพ รวมถึงกลุ่มชาวเขาในภาคเหนือของประเทศ ระยะหลังเบนไปยังคนมลายูมุสลิมในจังหวัดชายแดนภาคใต้

ภัยต่อความมั่นคงถูกตีความว่าเพื่อป้องกันและรักษาคุณค่าและอัตลักษณ์ของชาติเอาไว้ ไม่ให้ถูกทำลายหรือเปลี่ยนไปจากการเคลื่อนไหวของประชาชน

แต่สิ่งที่ไม่เปลี่ยนคือฝ่ายความมั่นคงมักมองว่าภัยคุกคามเหล่านี้มีต้นกำเนิดมาจากภายนอก แม้หลายเรื่องมีความเกี่ยวพันกับปัจจัยภายในประเทศอย่างมากก็ตาม

น่าสนใจว่าพัฒนาการในการใช้ที่ดินของประชาชน ดำเนินไปเคียงข้างกับพัฒนาการของการกำกับและตีความฐานะของที่ดินตลอดเวลา

โดยพิจารณาในความสัมพันธ์กับเสถียรภาพและความมั่นคงของรัฐบาลโดยเฉพาะที่มาจากการใช้กำลังนอกรัฐธรรมนูญเข้ายึดอำนาจรัฐและสถาปนารัฐบาลและดำเนินการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของคณะผู้ยึดอำนาจและผู้สนับสนุนนิรนามที่ไม่สามารถเอ่ยนามได้

ช่วงที่เกิดการตีความและให้ความหมายแก่ฐานะที่ดินมักเกิดตามหลังการยึดอำนาจดังกล่าว เช่น ในรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ในปี 2534 นำไปสู่การผลักดันและบังคับใช้กฎหมาย “โครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้ยากไร้ในพื้นที่ป่าสงวนเสื่อมโทรม” (คจก.) ซึ่งออกมาแต่ปี 2533 ภายใต้การอำนวยการของ กอ.รมน. (กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในพระราชอาณาจักร) ร่วมกับกรมป่าไม้ดำเนินนโยบายที่ทำให้ปัญหาความมั่นคงแห่งรัฐเชื่อมโยงกับการพัฒนาความมั่นคงด้านสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติรวมถึงการต่อสู้เอาชนะความยากจน

ทั้งหมดนี้เรียกว่า “ภัยความมั่นคงแบบใหม่” มีการขับไล่และจับกุมชาวบ้านในเขตป่าสงวนมากมาย

จนเกิดการเคลื่อนไหวของมวลชนคัดค้านนโยบาย คจก. ได้แก่ “สมัชชาชาวนาชาวไร่อีสานเพื่อรับรองสิทธิที่ดินทำกินและฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ” (สดท.) ต่อมาเกิดขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (พีมูฟ)

 

พัฒนาการล่าสุดเกิดภายหลังรัฐประหาร คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 นำไปสู่การตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ซึ่งยังคงดำเนินการอยู่ในปัจจุบันนี้

คำสั่ง คสช.ที่ 51/2560 ให้เหตุผลของสิ่งที่เรียกว่า “ภัยความมั่นคงแบบใหม่” ว่า

1) เนื่องจากภัยคุกคามปัจจุบันได้เปลี่ยนรูปแบบไปจากเดิม

2) ภัยเหล่านี้อาจเกิดได้ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ

3) ภัยนี้อาจเกิดจากการกระทำของบุคคลหรือจากธรรมชาติก็ได้

น่าอัศจรรย์ยิ่งนักที่ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของนวัตกรรมและเทคโนโลยีล้ำยุคใหม่ต่างๆ มากมาย แต่ความคิดและมโนทัศน์ของฝ่ายความมั่นคงรัฐไทยกลับหันหลังเข้าหาการนิยมและขีดเส้นให้แก่ภัยความมั่นคงอย่างเรียกว่า “ครอบจักรวาล” คืออะไรก็ได้ที่รัฐสร้างขึ้นมาล้วนเป็นภัยต่อความมั่นคงแห่งรัฐทั้งสิ้น (ประภาส ปิ่นตบแต่ง และโอฬาร อ่องฬะ “พัฒนาการของกฎหมายและกลไกกำกับดูแลพื้นที่ป่าไม้ในไทย : จากยุครุ่งโรจน์ของ “สิทธิชุมชน” สู่ความถดถอยหลังรัฐประหาร”)

จึงไม่แปลกใจที่บัดนี้คนจำนวนมากพากันวิพากษ์วิจารณ์ถึงนโยบายและการปฏิบัติของรัฐไทยในการจะยกระดับและพัฒนาประเทศให้พ้นจากรายได้ปานกลางไปสู่ระดับที่สูงกว่า ไม่ว่าผู้นำรัฐและราชการจะออกมาเสนอและออกเดินทางทั่วโลกเพื่อขายของในประเทศ หากปัญหาพื้นฐานอันใหญ่คือปัญหากรรมสิทธิ์ที่ดินและการใช้และการคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินที่ดินที่เป็นของเอกชนยังไม่ได้รับการแก้ไขให้เสถียรและมั่นคงเหมือนอย่างฐานะของภาครัฐและราชการ ก็เป็นความเพ้อฝันที่จะก้าวข้ามกับดับร้อยแปดพันประการที่เกิดจากอุปสรรคของการไม่ทำให้ที่ดินเป็นปัจจัยของการผลิตในระบบทุนนิยมอย่างมีประสิทธิภาพที่แท้จริง

ที่ผ่านมาที่ดินถูกทำให้เป็นเครื่องมือรักษาอำนาจและอภิสิทธิ์ของรัฐและสถาบันราชการและผู้กุมอำนาจรัฐไว้เท่านั้นเอง ซึ่งนั่นเป็นสูตรของการสร้างรัฐชาติในระยะเริ่มต้นในปลายศตวรรษที่ 19 แต่ก็ยังสืบทอดความต่อเนื่องมาได้อย่างน่าอัศจรรย์ในรัฐไทยยุคโลกาภิวัตน์

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022