คําถามที่ว่า “ประมุขของรัฐ” ยุบสภาได้หรือไม่? สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ได้กล่าวถึงการยุบสภาโดยประมุขของรัฐตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีไว้ว่า ในรัฐธรรมนูญหลายประเทศที่ใช้ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาได้กำหนดอย่างเป็นทางการให้อำนาจในการยุบสภาอยู่ที่ประมุขของรัฐ

แต่มีเจตจำนงที่ชัดเจนว่า อำนาจนี้ถูกใช้แต่ในนามโดยผูกพันตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

การที่รัฐธรรมนูญกำหนดเงื่อนไขว่า “ในการยุบสภา ประมุขของรัฐปฏิบัติตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี” นั้น สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งชี้ว่าเป็นคำที่มีความหมายเฉพาะในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (a constitutional term of art) นั่นคือ โดยปรกติจะเข้าใจว่าเป็นการผูกมัดที่ประมุขของรัฐจะปฏิบัติตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

ซึ่งหมายความว่า

1. ประมุขของรัฐโดยปรกติไม่สามารถยุบสภาได้ยกเว้นบนฐานของการร้องขอของนายกรัฐมนตรี

2. ประมุขของรัฐโดยปรกติจะต้องอนุมัติการยุบสภาตามคำร้องขอ

การกำหนดเช่นนี้ถือว่าให้ขอบเขตที่กว้างขวางแก่นายกรัฐมนตรี ทั้งในการให้มีการเลือกตั้งในช่วงเวลาที่ได้เปรียบ และในการขู่ว่าจะยุบสภาเพื่อที่จะดักความพยายามที่จะลงมติไม่ไว้วางใจ

ดังนั้น คำว่า “โดยปรกติ” ในย่อหน้าข้างต้นจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง

แม้ว่าคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีเป็นตัวตัดสินชี้ขาดที่สำคัญที่สุด

แต่อย่างไรก็ตาม สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งกล่าวว่า อาจจะมีสถานการณ์พิเศษบางอย่างที่ประมุขของรัฐ (หรือตัวแทนของพระมหากษัตริย์) อาจจะ

1. ยุบสภาโดยปราศจากคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

หรือ 2. ปฏิเสธคำร้องขอของนายกรัฐมนตรีในการยุบสภาได้

ทั้งนี้ สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้ขยายความจากกรณีข้างต้นไว้ดังนี้คือ

 

1.การปฏิเสธการยุบสภา หากนายกรัฐมนตรีสูญเสียความไว้วางใจของสภา

ภายใต้สถานการณ์บางสถานการณ์ ประมุขของรัฐสามารถปฏิเสธการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีได้ ถ้านายกรัฐมนตรีสูญเสียความไว้วางใจจากสภา และหากประมุขของรัฐวินิจฉัยว่า รัฐบาลที่เป็นตัวเลือกถัดไปยังสามารถได้เสียงข้างมากในสภา และสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา ตัวอย่างได้แก่ บทบัญญัติมาตรา 13 ในรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐไอร์แลนด์

2. การยุบสภาโดยวินิจฉัยของประมุขของรัฐ หากนายกรัฐมนตรีปฏิเสธที่จะลาออกหรือยุบสภา

ประมุขของรัฐสามารถสั่งให้มีการยุบสภาได้ โดยไม่ต้องมีคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี ถ้ารัฐบาลที่ถูกลงมติไม่ไว้วางใจปฏิเสธที่จะลาออกหรือยุบสภาภายในช่วงเวลาที่เหมาะสม

ในกรณีนี้ ประมุขของรัฐมีความรับผิดชอบตามรัฐธรรมนูญที่จะยึดหลักการที่ว่าถ้ารัฐบาลแพ้การลงมติไม่ไว้วางใจในสภา รัฐบาลจะต้องลาออกหรือยุบสภาโดยทันทีเพื่อให้ประชาชนตัดสินใจผ่านการเลือกตั้ง

ตัวอย่างได้แก่ บทบัญญัติในมาตรา 76 ในรัฐธรรมนูญของมัลต้า (Republic of Malta)

3. ยุบสภา หากไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้

ประมุขของรัฐสามารถยุบสภาได้โดยไม่ต้องมีคำแนะนำจากนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและไม่สามารถเป็นไปได้ที่จะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่ได้รับความไว้วางใจจากสภาได้ในช่วงเวลาที่สมเหตุสมผลโดยไม่จำเป็นต้องมีการยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่

ประเด็นความเป็นไปได้หรือไม่ได้ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ต้องมีการยุบสภานี้เป็นเรื่องที่อยู่ในการวินิจฉัยส่วนตัวของประมุขของรัฐ

ซึ่งอาจจะต้องใช้การตัดสินที่รอบคอบระมัดระวังภายใต้เงื่อนไขสถานการณ์ทางการเมือง ตัวอย่างได้แก่ มาตรา 66 ในรัฐธรรมนูญของบาฮามาส์ (Bahamas)

สำหรับเงื่อนไขข้อนี้ อาจจะปรับใช้กับกรณีของบ้านเรา หากหลังเลือกตั้งเดือนพฤศจิกายน 2561 ไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ นั่นคือ ไม่ว่าจะเป็นนายกรัฐมนตรีที่พรรคการเมืองกำหนดตัวไว้ตามมาตรา 88 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 หรือแม้ว่ามีการปลดล็อกเพื่อเสนอชื่อ “คนนอก” แล้ว ก็ยังไม่สามารถได้ตัวนายกรัฐมนตรี จนเวลาผ่านพ้นไปนานเกินสมควร ประมุขของรัฐหรือองค์พระมหากษัตริย์สามารถยุบสภาได้โดยไม่ต้องมีคำแนะนำจากนายกรัฐมนตรี เพราะในขณะที่ยังไม่สามารถได้นายกรัฐมนตรีหลังเลือกตั้ง นายกรัฐมนตรีขณะนั้น (ถ้ายังเป็นพลเอกประยุทธ์อยู่) ก็อยู่ในสถานะนายกรัฐมนตรีรักษาการ ผู้เขียนไม่แน่ใจว่าจะมีสิทธิ์อำนาจในการกราบบังคมทูลเสนอการยุบสภาได้หรือไม่ เพราะไม่มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

4. การปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่จำเป็น

ประมุขของรัฐสามารถปฏิเสธการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีที่ยังมีเสียงข้างมากสนับสนุนในสภาได้ หากประมุขของรัฐพิจารณาพบเงื่อนไข 2 ข้อ นั่นคือ 1.รัฐบาลสามารถดำเนินการบริหารงานต่อไปได้ และยังคงรักษาความไว้วางใจจากสภาได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา 2.การยุบสภาไม่เป็นผลประโยชน์แห่งชาติ

ในกรณีแรก มีเหตุผลค่อนข้างชัดเจนในตัวมันเองอยู่แล้ว แต่ก็มีสถานการณ์บางสถานการณ์ที่ประมุขของรัฐจะต้องใช้วิจารณญาณของตนในการตัดสินประเมิน

ตัวอย่างคือ หากรัฐบาลสูญเสียเสียงข้างมากในสภา อันเนื่องมาจากมีสมาชิกสภาที่มีฐานเสียงไม่เข้มแข็ง (backbenchers) หันไปสนับสนุนฝ่ายตรงข้าม แต่การสูญเสียเสียงข้างมากไปนี้ รัฐบาลยังไม่ได้แพ้การลงมติไม่ไว้วางใจในสภา ในกรณีก็ขึ้นอยู่กับประมุขของรัฐจะตัดสินว่า รัฐบาลจะยังคงสามารถบริหารงานต่อไปได้ในฐานะที่เป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย

ส่วนในกรณีที่สองที่ว่า การยุบสภาไม่เป็นผลประโยชน์ของชาตินี้ ค่อนข้างจะประเมินตัดสินได้ไม่ง่ายนัก แต่มีกรณีที่หากการกำหนดให้มีการเลือกตั้งขึ้นฉับพลันจะส่งผลต่อเสถียรภาพความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศหรือผลประโยชน์ทางการทูต หรือถ้านายกรัฐมนตรีแนะนำให้มีการยุบสภาด้วยเหตุผลของการฉวยโอกาสล้วนๆ (purely opportunistic reasons) ประมุขของรัฐก็สามารถปฏิเสธการยุบสภาได้ตามการวินิจฉัยส่วนตัวของตน

ดังตัวอย่าง มาตรา 55 ของรัฐธรรมนูญซานตา ลูเซีย (Sata Lucia) กล่าวว่า “ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีให้คำแนะนำการยุบสภา และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (Governor-General) ภายใต้การวินิจฉัยตัดสินส่วนตัว เห็นว่า รัฐบาลยังสามารถดำเนินการบริหารงานต่อไปได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา และการยุบสภาไม่เป็นประโยชน์ของชาติ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์สามารถปฏิเสธการยุบสภาได้ตามวินิจฉัยส่วนตัว”

ซึ่งในกรณีของข้อ 4 การปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่จำเป็น เพราะนายกรัฐมนตรียังมีเสียงข้างมากสนับสนุนในสภาอยู่นั้น ดูจะเกี่ยวข้องกับกรณีการยุบสภาของไทยเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 โดยการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นที่ชื่อ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งผู้เขียนจักได้วิเคราะห์ในตอนต่อไป