ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (9) : พระราชอำนาจในการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของสหราชอาณาจักร : การเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาของอังกฤษ

เป็นเวลาถึง 22 ปีที่ความพยายามในการเปลี่ยนแปลงแบบแผนกติกาการยุบสภาก่อนสภาครบวาระของอังกฤษจากเดิมที่ให้การตัดสินใจเสนอให้มีการยุบสภาอยู่ที่ตัวนายกรัฐมนตรีมาเป็นการตัดสินใจของตัวสภาเองจะสามารถเป็นจริงได้

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ริเริ่มขึ้นครั้งแรกโดยนักการเมืองปีกซ้ายของพรรคแรงงานที่ชื่อ Tony Benn ในปี ค.ศ.1985

ในระหว่าง 1985-2011 ได้มีการอภิปรายถกเถียงกันเกี่ยวกับแบบแผนการการยุบสภา

ฝ่ายที่ต้องการเปลี่ยนแปลงให้เหตุผลว่า การเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาจะนำไปสู่ “การเลือกตั้งที่เป็นธรรมมากขึ้น”

โดยในปี ค.ศ.1991 Lord Holme นักการเมืองฝ่ายเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ได้กล่าวอภิปรายในสภาขุนนางว่า

“ความได้เปรียบที่ฝ่ายรัฐบาลมีในการเป็นผู้ตัดสินใจให้มีการเลือกตั้งเมื่อฝ่ายตนได้เปรียบ เปรียบเสมือนนักกรีฑาที่มาถึงลู่วิ่งและใส่รองเท้าเรียบร้อยแล้วและตัวเขาเองก็เป็นผู้ยิงปืนให้เริ่มต้นการแข่งขัน”

 

ต่อมาในปี ค.ศ.1992 Lord Jenkins นักการเมืองที่เคยเป็นสมาชิกพรรคแรงงานและย้ายไปพรรคประชาธิปไตยสังคม (Social Democrat Party) และพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ตามลำดับ ได้อภิปรายเสนอให้สภามี “วาระตายตัว” (fixed terms)

โดยคำอภิปรายของเขาในสภาขุนนางสอดคล้องกับคำอภิปรายของ Lord Holme ก่อนหน้าเขาว่า

“การให้ปืนสำหรับยิงให้ผู้แข่งขันวิ่งออกจากเส้นเริ่มต้นแก่หนึ่งในผู้แข่งขัน และสนับสนุนให้เขาเป็นผู้ยิงปืนนั้นเมื่อไรก็ตามที่เขาคิดว่า ผู้แข่งขันคนอื่นมีความพร้อมน้อยที่สุด—เช่น เมื่อพวกเขากำลังผูกเชือกรองเท้าหรืออะไรทำนองนั้น—ถือว่าไม่สอดคล้องกับแบบแผนการปฏิบัติที่ดีที่สุดในการแข่งขันกีฬา…ในภาพรวมทั้งหมด ข้าพเจ้าเชื่อว่า การมีวาระที่แน่นอนตายตัวสี่ปีจะเป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลอย่างแน่นอน จะมีความเป็นธรรมมากขึ้น…”

และในปี ค.ศ.1998 Robert Blackburn ศาสตราจารย์สาขานิติศาสตร์แห่ง King”s College London ได้กล่าวอธิบายขยายความในประเด็นการได้เปรียบและไม่เป็นธรรมของฝ่ายรัฐบาลที่มีอำนาจตัดสินใจยุบสภาได้

ดังที่ Lord Holme และ Lord Jenkins ได้กล่าวไปว่า

“การที่นายกรัฐมนตรีกำหนดวันเลือกตั้งในช่วงเวลาที่เขาคิดว่าเขาจะเป็นฝ่ายที่น่าจะได้ชัยชนะที่สุด และในทางกลับกัน เขาก็จะหลีกเลี่ยงช่วงเวลาที่เขาคิดว่าจะแพ้ สถานะทางกฎหมายที่ให้อำนาจกำหนดการเลือกตั้งที่ผิดยุคสมัยเช่นนี้ส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงยิ่งต่อความเป็นธรรมในกระบวนการเลือกตั้งโดยรวมทั้งหมด เพราะข้อกำหนดดังกล่าวนี้ทำให้พรรคที่เป็นรัฐบาลได้เปรียบในทางชั้นเชิงอย่างมหาศาลต่อพรรคฝ่ายค้าน และในบรรดาข้อบกพร่องที่เป็นไปได้ทั้งหมดที่พบในกฎหมายและการบริหารจัดการการเลือกตั้งของเรา ข้อกำหนดดังกล่าวนี้น่าจะเป็นอันตรายต่อความเป็นธรรมในการแข่งขันในการเลือกตั้งมากที่สุด”

 

นอกจากเหตุผลเรื่องความเป็นธรรมในการเลือกตั้งแล้ว ยังมีเหตุผลสำคัญอีกประการหนึ่งคือ “เพื่อลดทอนอำนาจในการยุบสภาของนายกรัฐมนตรี”

เพราะอำนาจในการกำหนดการเลือกตั้งทำให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเพิ่มมากขึ้นเหนือเพื่อนร่วมงานของเขา ทำให้เขาสามารถควบคุมรัฐมนตรีและบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรุ่นใหม่ในพรรคของเขา

ถ้าคนเหล่านี้ตั้งท่าจะแตกแถว นายกรัฐมนตรีจะตอบโต้โดยใช้การยุบสภาเป็นมาตรการในการบีบบังคับควบคุมคนเหล่านั้น

อย่างกรณีของนาย John Major สามารถควบคุมกลุ่มสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคอนุรักษนิยมที่จะแตกแถวในกรณีนโยบายเกี่ยวกับสนธิสัญญาว่าด้วยสหภาพยุโรป หรือที่รู้จักกันในนามของ “the Maastricht Treaty” ด้วยการขู่ว่าจะยุบสภาก่อนครบวาระ แต่ถ้ามีกฎหมาย “วาระที่ตายตัว” นายกรัฐมนตรีจะไม่สามารถใช้มาตรการดังกล่าวนี้ได้อีกต่อไป

เหตุผลต่อมาคือ การเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาจะส่งผลให้เกิด “การจัดการการเลือกตั้งที่ดีขึ้น” และคณะกรรมาธิการการเลือกตั้งได้ให้ความสนใจต่อการมีสภาที่มีวาระที่แน่นอนตายตัว (fixed term parliaments) มาเป็นเวลานานพอสมควร และเห็นว่าแบบแผนของสภาดังกล่าวจะช่วยให้ผู้บริหารจัดการการเลือกตั้งเตรียมตัวได้ดีขึ้นเพราะรู้กำหนดการเลือกตั้งล่วงหน้า อีกทั้งจะช่วยให้รัฐบาลสามารถวางแผนการบริหารงานได้ดีขึ้น

เพราะการที่สภามีวาระที่แน่นอนจะช่วยสร้างความคาดหวังที่สภาจะสามารถอยู่ได้ครบวาระ

ซึ่งการอยู่ครบวาระได้ถือว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งโดยเฉพาะในกรณีที่รัฐบาลเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยหรือเป็นรัฐบาลผสม หรือเมื่อเสียงข้างมากของรัฐบาลมีจำนวนน้อยลง สภาที่มีวาระแน่นอนตายตัวจะช่วยให้รัฐบาลมีเวลาที่เหมาะสมในการออกกฎหมายและพัฒนาโครงการต่างๆ รวมทั้งการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจหรือปัญหาอื่นๆ ที่จำเป็นต้องอาศัยเวลาในการบรรลุผล

เหตุผลที่สำคัญยิ่งอีกประการหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาจะช่วย “ปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์” เพราะจากการลดหรือกำหนดการใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยขององค์พระมหากษัตริย์ให้มีขอบเขตชัดเจน จะช่วยหลีกเลี่ยงวิกฤตการณ์ทางรัฐธรรมนูญที่อาจจะเกิดขึ้นจากการที่มีการถวายคำแนะนำต่อองค์พระมหากษัตริย์เพื่อให้มีการยุบสภาก่อนครบวาระ

 

ขณะเดียวกัน ก็มีฝ่ายที่โต้แย้งการกำหนดให้สภามีวาระที่ตายตัวด้วย ได้แก่ การขาดความยืดหยุ่นและลดทอนความรับผิดชอบ (accountability)

เพราะการที่สภามีวาระที่กำหนดไว้ตายตัวทำให้การเลือกตั้งทั่วไปไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในยามที่มันอาจจะมีความเหมาะสมหรือจำเป็นที่จะให้มีการเลือกตั้ง

ตัวอย่างได้แก่ ในกรณีที่นาย Antony Eden ตัดสินใจขอให้มีการเลือกตั้งก่อนสภาครบวาระในเดือนเมษายน ค.ศ.1955 ถือเป็นกรณีที่การยุบสภามีความชอบธรรมที่จะยุบเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้น

Eden ได้เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจาก Churchill เร็วขึ้นเก้าวันหลังจากที่ Churchill ลาออก การกำหนดวาระสภาที่ตายตัวจะทำให้รัฐบาลไม่มีอำนาจหรือลดทอนอำนาจที่จะทดสอบความเห็นของประชาชนผ่านการเลือกตั้งในประเด็นสำคัญๆ ที่อาจจะเป็นผลประโยชน์ของชาติหากมีการหยั่งเสียงประชาชน

การกำหนดวาระที่แน่นอนของสภาก่อให้เกิดความเคร่งครัดตายตัวสุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่สภาวะที่รัฐบาลเป็น “เป็ดง่อย” ขาดเสียงไว้วางใจจากสภา แต่ก็ไม่สามารถยุบสภาได้

ความกังวลดังกล่าวนี้มักจะอ้างอิงในกรณีของ New South Wales ที่รัฐบาลที่ไม่ได้รับความนิยมจากประชาชนอย่างมาก แต่ก็ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงอะไรได้จนกว่าสภาจะครบวาระ เพราะเสียงข้างมากในสภาไม่ยอมลงมติให้มีการยุบสภา

 

ข้อโต้แย้งประการต่อมาคือ แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงและวางกติกาในการยุบสภาใหม่ แต่ก็อาจจะไม่มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ได้จริงๆ

เพราะประสบการณ์ของสภาที่มีวาระที่แน่นอนในประเทศต่างๆ ชี้ให้เห็นว่า ข้อกำหนดให้สภามีวาระที่แน่นอนนั้นอาจจะไม่ได้ผล

เพราะในที่สุดแล้ว หากรัฐบาลใดมีความจำเป็นที่ต้องการยุบสภาก่อนกำหนด รัฐบาลก็มักจะหาทางใดทางหนึ่งที่จะยุบสภาจนได้ อย่างเช่นในกรณีของผู้นำเยอรมนี Helmut Kohl ในปี ค.ศ.1982 และ Gerhard Schroder ในปี ค.ศ.2005 ที่ตัวผู้นำเองพยายามทุกวิถีทางที่จะทำให้รัฐบาลพ่ายแพ้ในการอภิปรายไม่ไว้วางใจเพื่อให้มีการยุบสภา

นั่นคือ ต่อให้มีกฎกติกา แต่นักการเมืองย่อมมีความสามารถที่จะหาวิธีการที่จะยุบสภาได้ แม้ว่าจะเป็นวิธีการที่แสนจะประหลาดและย้อนแย้งในตัวเอง

วิธีการของนักการเมืองเยอรมันนั้นเป็นอย่างไร โปรดติดตามได้ในตอนต่อไป