บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

เล่นใหญ่และจัดเต็ม

: อีกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับประชาชน

 

ประชาชนจำนวน 150,921 รายชื่อ นำโดยพริษฐ์ วัชรสินธุ ได้ยื่นเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่…) ต่อประธานรัฐสภาเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน พ.ศ.2564 หลังจากที่มีการตรวจสอบความถูกต้อง มี 135,247 รายชื่อที่ครบถ้วน สมบูรณ์ ซึ่งเกินกว่าเกณฑ์ที่ระบุในรัฐธรรมนูญ มาตรา 256(1) ที่ให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 ชื่อ สามารถเข้าชื่อกันเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้

ความพยายามดังกล่าวเป็นการพยายามครั้งที่สอง หลังจากที่ไอลอว์ (iLaw) ยื่นรายชื่อประชาชน 100,732 รายชื่อเพื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 22 กันยายน พ.ศ.2563 แต่ถูกที่ประชุมรัฐสภาตีตก ไม่รับหลักการในวาระที่หนึ่งเมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ.2563

เมื่อพิจารณาจากเนื้อหาที่เสนอให้มีการแก้ไข ผู้เสนอร่างดังกล่าวเองน่าจะประเมินได้ไม่ยากว่าไม่มีทางผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาในวาระที่หนึ่งได้

แต่การ “เล่นใหญ่” ของร่างแก้ไขดังกล่าว แม้ว่าจะถูกตีตกไปกลับมีประเด็นที่น่าสนใจเพื่อใช้เป็นแนวคิดการออกแบบรัฐธรรมนูญในอนาคตไม่ใช่น้อย

 

เลิกวุฒิสภา เหลือสภาเดียว

ให้สมาชิกวุฒิสภาที่ปฏิบัติหน้าที่สิ้นสภาพไป

เป็นข้อเสนอที่ก้าวหน้าและรุนแรง เนื่องจากกระทบต่อสถานะของสมาชิกวุฒิสภาที่มีอยู่ 250 คนโดยตรง ซึ่งไม่มีทางที่กลุ่มดังกล่าวจะยอมทุบหม้อข้าวตัวเอง

แต่หากพิจารณาถึงเหตุผลที่มาของสมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบัน และความจำเป็นในการคงมีกลไกดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ที่มานั้นมาจากการแต่งตั้งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ประกอบด้วยอดีตข้าราชการทหาร ตำรวจ แสดงบทบาทในการพิทักษ์ปกป้องรัฐบาลที่สืบทอดจากคณะรัฐประหารมากกว่าการทำหน้าที่เป็นผู้ให้ความคิดเห็นเพื่อความสมบูรณ์รอบคอบในการบริหารราชการแผ่นดิน

บทบาทของวุฒิสภาที่มีอยู่ในปัจจุบัน ในด้านการให้ข้อเสนอแนะในการบริหารราชการนั้น สามารถทำได้ตามมาตรา 153 ของรัฐธรรมนูญ เพื่อเปิดอภิปรายทั่วไปโดยวุฒิสภา เพื่อให้รัฐบาลแถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาสำคัญในการบริหารราชการโดยไม่มีการลงมติ

แต่วุฒิสภาชุดปัจจุบันยังไม่เคยใช้โอกาสดังกล่าว

บทบาทในการกลั่นกรองกฎหมาย ที่กำหนดให้หากกฎหมายใดเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปให้พิจารณาร่วมกันในรัฐสภาเลย ซึ่งกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลมาตรา 270

กลับกลายเป็นเทคนิคทางกฎหมายที่หากฝ่ายรัฐบาลเห็นว่าเสียงในสภาผู้แทนราษฎรอาจไม่เพียงพอต่อการสนับสนุน ก็สามารถใช้กลไกการประชุมร่วมของรัฐสภาให้วุฒิสภาเข้ามามีบทบาทหนุนช่วย

ส่วนบทบาทในการกำกับ ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศและการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ก็ยังไม่เห็นความโดดเด่นในการดำเนินการที่เป็นรูปธรรม

ข้อเสนอในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจึงสรุปลงที่การยกเลิกวุฒิสภาและให้สถานะของการเป็นสมาชิกวุฒิสภาสิ้นสุดลงทันที โดยหน้าที่และอำนาจต่างๆ ของวุฒิสภา ให้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรแทน

การ “เล่นใหญ่” ในเรื่องที่หนึ่ง เรื่องเดียวก็ยากผ่านความเห็นชอบจากวุฒิสภาแล้ว

 

เลือกตั้งกลับไปใช้ระบบจัดสรรปันส่วนผสม

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมนี้ ให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 500 คน เป็น ส.ส.เขต 350 คน และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 150 คน กำหนดให้มีบัตรเลือกตั้งใบเดียว ให้มีการคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมีก่อนที่จะไปคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับแบบเดียวกับที่เคยใช้ในการเลือกตั้งปี พ.ศ.2562

การสร้างกติกาดังกล่าว แทบจะตรงกันข้ามกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านวาระที่สามรัฐสภาไปเมื่อวันที่ 10 กันยายน พ.ศ.2564 ที่ให้เปลี่ยนสัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อเป็น 400 : 100 ใช้บัตรสองใบและนับคะแนนแบบคู่ขนาน

การเปลี่ยนกลับในเรื่องสัดส่วน และวิธีการคำนวณ เป็นหลักการที่ดี เนื่องจากเป็นลดความสำคัญของ ส.ส.เขตที่มักจะมีเรื่องของอำนาจเงิน และระบบอุปถัมภ์ และการคำนวณแบบจัดสรรปันส่วน เป็นการทำให้ทุกคะแนนที่ลงมีความหมายและไม่ทำให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่มีความได้เปรียบมากเกินไป

อย่างไรก็ตาม คงเป็นเรื่องที่รับหลักการยาก เนื่องจากรัฐสภาเพิ่งมีมติเปลี่ยนแปลงไปไม่นาน

 

รื้อที่มา ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ

บทบาทศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระต่างๆ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ในหลายกรณีดูเป็นที่เคลือบแคลงใจของประชาชน อีกทั้งที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งเกิดขึ้นในยุคของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ

การกำหนดที่มาใหม่ขององค์กรเหล่านี้ เป็นข้อเสนอที่สร้างความสมดุลระหว่างฝ่ายพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้านในสภา และฝ่ายตุลาการ ซ้ำยังกำหนดคุณสมบัติลักษณะต้องห้ามไม่ให้คนที่เคยดำรงตำแหน่งจากการแต่งตั้งในยุครัฐประหาร ไม่ว่าจะเป็นการรัฐประหารเมื่อ พ.ศ.2549 หรือ พ.ศ.2557 ห้ามเข้ามาดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้อีก

มีการเพิ่มกลไกในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่ทุจริต หรือส่อว่าประพฤติปฏิบัติผิดต่อหน้าที่ราชการ โดยให้ ส.ส.จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 หรือประชาชนไม่น้อยกว่า 20,000 ชื่อ สามารถเข้าชื่อกันเพื่อให้สภามีมติส่งศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อพิจารณาถอดถอนจากตำแหน่งได้

สุดท้าย ยังกำหนดให้ทุกคนที่ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระทั้งหมด ต้องพ้นจากตำแหน่งทันทีเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมนี้ประกาศใช้

ขนาดนี้ ไม่เรียกว่า “เล่นใหญ่” คงไม่ได้แล้ว

 

กำหนดกลไกการตรวจสอบอำนาจ

ที่ไม่เคยมีการตรวจสอบ

ร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอแก้ไขเพิ่มเติมมีตำแหน่งที่ถูกสร้างขึ้นใหม่เพื่อเป็นกลไกในการตรวจสอบอำนาจที่ไม่เคยมีการตรวจสอบอย่างจริงจัง เช่น การให้มีคณะผู้ตรวจการกองทัพที่มาจาก ส.ส.จำนวน 10 คน มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ รายได้ และการจัดซื้อจัดจ้างของกองทัพ และให้มีการเลือกกันเองจำนวน 2 คน เข้าไปดำรงตำแหน่งในสภากลาโหม

มีคณะผู้ตรวจสอบศาลและศาลรัฐธรรมนูญ ที่มาจาก ส.ส.จำนวน 10 คน ทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของสำนักงานศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ พร้อมให้เลือกกันเองหนึ่งคนไปเป็นคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม และหนึ่งคนไปเป็นกรรมการตุลาการศาลปกครอง

มีคณะผู้ตรวจสอบองค์กรอิสระ ที่มาจาก ส.ส.จำนวน 10 คน เช่นกัน มีหน้าที่ตรวจสอบการทำงานขององค์กรดังกล่าว พร้อมวิเคราะห์และประเมินคุณภาพของการทำงาน คำวินิจฉัย และคำสั่งต่างๆ

หากพิจารณาในหลักการดังกล่าว แม้จะมีเจตนาสร้างกลไกการตรวจสอบจากสภา แต่ดูจะเป็นการล่วงเข้าไปในขอบเขตของอำนาจอธิปไตยอื่นที่เป็นฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ และองค์กรอิสระ ซี่งหากสภาผู้แทนฯ ใช้กลไกของคณะกรรมาธิการชุดต่างๆ หากทำงานได้จริงจัง ก็ไม่จำเป็นต้องเพิ่มกลไกใหม่ซึ่งทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติไปก้าวล่วงการทำงานมีอำนาจเหนืออำนาจอธิปไตยอื่น

 

รัฐประหารเป็นความผิด ไม่มีอายุความ

ร่างฉบับนี้ ยังลบล้างผลพวงจากการรัฐประหาร โดยให้การนิรโทษกรรมการรัฐประหารที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 ไม่มีผล ห้ามศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลใดพิพากษารับรองความถูกต้องของการทำรัฐประหาร ให้การทำรัฐประหารเป็นความผิดที่ต้องดำเนินคดีทันทีที่ประเทศกลับมาปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยไม่มีอายุความ

การ “เล่นใหญ่” แบบ “ครบชุด จัดเต็ม” ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับประชาชน แม้ว่าจะไม่สามารถผ่านการรับหลักการของรัฐสภา

แต่แนวคิดต่างๆ ที่ถูกนำเสนอแบบท้าทายนี้ น่าจะเป็นวัตถุดิบที่สำคัญหากวันหนึ่งข้างหน้าจะมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน

ฟืนไม้ที่วางไว้ในวันนี้ อาจเป็นส่วนสร้างกองไฟที่ลุกโชนใหญ่ในวันหน้าถ้ามาถึง