บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

ระเบิดเวลา มาตรา 9

 

หลังจากรัฐสภามีมติไม่ผ่านวาระที่สามของร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2564 ความสนใจของสังคมจึงจับจ้องมาที่ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. … ซึ่งแต่เดิมคาดว่าจะผ่านวาระสองและสามโดยไม่ยากในวันที่ 18 มีนาคม 2564

แต่สถาการณ์กลับกลายว่า เมื่อการประชุมในวาระที่สองคืบหน้าไปถึงมาตรา 9 และมีการลงมติของสมาชิกรัฐสภา ร่างของกรรมาธิการเสียงข้างน้อยหรือของพรรคฝ่ายค้านกลับสามารถเอาชนะร่างของกรรมาธิการเสียงข้างมากแบบฉิวเฉียด 273 ต่อ 267 เสียงหรือชนะกันแค่ 6 เสียง

จนเป็นเหตุให้กรรมาธิการต้องเสนอเลื่อนการประชุมวาระสองออกไป เพื่อขอทบทวนมาตราที่เหลือว่าจะมีส่วนใดที่อาจขัดแย้งกับมติที่ลงไปตามเนื้อหาร่างของกรรมาธิการเสียงส่วนน้อย

ความอึมครึมทางการเมืองตามมาทันที เมื่อสมาชิกวุฒิสภาส่วนหนึ่งเริ่มให้ข่าวว่า อาจมีการคว่ำพระราชบัญญัติในวาระที่สาม หรือหากผ่านวาระสามก็อาจใช้สิทธิในการส่งศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยว่ามีเนื้อหาที่ขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ จนมีหลายคนคาดการณ์ว่าจะเป็นอีกหนึ่งชนวนให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรง

หรือ พ.ร.บ.ประชามติจะเป็นระเบิดเวลาทางการเมืองอีกลูกหนึ่งที่ต้องจับตามอง

เทียบเนื้อหาในมาตรา ๙

มาตรา 9 ของ พ.ร.บ.ประชามติ มีพัฒนาการมา 3 รูปแบบ ดังนี้

1) ร่างเดิมที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี ที่ผ่านการลงมติรับหลักการในวาระที่หนึ่ง

“มาตรา 9 ให้คณะกรรมการมีหน้าที่และอำนาจจัดและควบคุมดูแลการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรมและชอบด้วยกฎหมาย”

2) ร่างที่ผ่านการพิจารณาของกรรมาธิการในวาระที่สอง (ร่างกรรมาธิการเสียงข้างมาก ที่เป็นฝ่ายรัฐบาล)

“มาตรา 9 ให้คณะกรรมการมีหน้าที่และอำนาจจัดและควบคุมดูแลการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาคและชอบด้วยกฎหมาย”

3) ร่างที่สงวนคำแปรญัตติของกรรมาธิการเสียงข้างน้อย (ร่างของฝ่ายค้าน)

“มาตรา 9 ให้คณะกรรมการมีหน้าที่และอำนาจจัดและควบคุมดูแลการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาคและชอบด้วยกฎหมาย

การออกเสียงตามพระราชบัญญัตินี้ มีดังต่อไปนี้

(1) การออกเสียงเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามที่มีบทบัญญัติกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

(2) การออกเสียงกรณีเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุอันสมควร

(3) การออกเสียงตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องมีการออกเสียง

(4) การออกเสียงในกรณีที่รัฐสภาได้พิจารณาและมีมติเห็นว่าเป็นเรื่องที่มีเหตุสมควรที่จะให้มีการออกเสียงและได้แจ้งเรื่องให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการ

(5) การออกเสียงในกรณีประชาชนเข้าชื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบในการออกเสียงตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด

การออกเสียงในเรื่องที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้จะกระทำมิได้

ในกรณีที่จะต้องดำเนินการออกเสียงตามวรรคสอง เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติให้มีการออกเสียงหรือเมื่อประธานรัฐสภาแจ้งให้นายกรัฐมนตรีทราบแล้วแต่กรณี ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงตามวันที่กำหนดตามที่ได้หารือร่วมกับคณะกรรมการ”

 

ปมแห่งปัญหามาตรา 9

ตามวรรคสองของร่างที่เสนอโดยกรรมาธิการเสียงข้างน้อย (ฝ่ายค้าน) ในส่วน (1) และ (2) นั้น เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 256(8) และมาตรา 166 จึงไม่น่ามีปัญหาอะไร แต่ (3) (4) และ (5) นั้น เป็นประเด็นที่เพิ่มเติมและนำไปสู่ความเห็นที่แตกต่าง

สำหรับ (3) นั้น น่าจะเป็นปัญหาน้อยที่สุด เพราะเป็นการลงประชามติตามที่กำหนดหมายกำหนด ซึ่งในข้อเท็จจริง มีกฎหมายอยู่หลายฉบับที่กำหนดเรื่องการทำประชามติไว้ แต่สังคมไทยยังไม่เคยใช้เครื่องมือดังกล่าวในการแก้ไขความขัดแย้ง

อาทิ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 32 ทวิ ระบุว่า “ในกรณีกิจการอื่นใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของเทศบาลหรือประชาชนในท้องถิ่น สมาชิกสภาเทศบาลจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่หรือนายกเทศมนตรีอาจเสนอต่อประธานสภาเทศบาลเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติในท้องถิ่นได้และประกาศให้ประชาชนทราบ”

โดยมีผลเป็นเพียงแค่ปรึกษาหารือ และหลักเกณฑ์ วิธีการออกเสียงให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ

การเขียน (3) ไว้จึงน่าจะสอดคล้องกับความเป็นจริงในปัจจุบันและรองรับสิ่งที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต เพียงแต่จะต้องมองการออกเสียงประชามติว่า นอกจากทำในระดับประเทศแล้ว ยังสามารถทำในระดับพื้นที่ได้ด้วย ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ที่อยู่ในสภาในขณะนี้ มิได้มองเห็นในระดับพื้นที่

ส่วน (4) จริงแล้วเป็นการเพิ่มความสำคัญให้แก่รัฐสภาในมีฐานะเทียบเท่าฝ่ายบริหารหรือเป็นหนึ่งในสามอำนาจอธิปไตยที่สำคัญ เพียงแต่ต้องมีประเด็นพิจารณาว่าจำเป็นต้องมีรายละเอียดสัดส่วนการลงมติของรัฐสภาเท่าใด จะใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง หรือสองในสาม หรือสามในสี่ หรือสัดส่วนใดที่จะเหมาะสม และประเด็นอำนาจการตัดสินใจขั้นท้ายยังอยู่ที่คณะรัฐมนตรี หรือจะเป็นเรื่องที่คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามที่รัฐสภามีมติ ยังเป็นประเด็นที่ยังไม่มีการหาข้อสรุป

ในขณะที่ (5) การเปิดช่องทางให้ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอต่อคณะรัฐมนตรีนั้นอาจเป็นประเด็นที่ฝ่ายรัฐดูจะอึดอัดใจเป็นที่สุด ทั้งๆ ที่ช่องทางดังกล่าวเป็นช่องทางที่มีผลทางจิตวิทยาทำให้ประชาชนรู้สึกว่ามีความร่วมในการปกครองประเทศแต่ก็ไม่ใช่เรื่องที่สามารถทำได้โดยง่ายอีกทั้งกระบวนการดำเนินการต่างๆ ยังไม่ได้มีเขียนไว้อย่างแจ่มชัด เพียงแต่เปิดท้ายว่า

เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนดเท่านั้น

 

แนวทางในการคลายปมปัญหา

แทนที่จะเถียงกันว่า ข้อความที่เพิ่มขึ้นมาขัดหรือไม่ขัดรัฐธรรมนูญ แทนที่จ้องจะล้มในวาระที่สาม หรือจ้องส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตีความว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่

สิ่งที่สมควรดำเนินการ คือการให้กรรมาธิการและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีการปรับแก้โดยเพิ่มรายละเอียดกระบวนการที่เกี่ยวข้องให้ครบถ้วนและไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ โดยมีประเด็นดังนี้

ประการแรก กำหนดเขตการออกเสียงประชามติเป็นสองระดับ คือการทำประชามติในปัญหาระดับประเทศ ใช้จังหวัดเป็นเขตการออกเสียง และการทำประชามติในระดับพื้นที่ สามารถกำหนดเขตการออกเสียงที่สอดคล้องกับพื้นที่ที่เป็นปัญหาเพื่อให้การออกเสียงประชามติสามารถทำได้ตามที่กฎหมายกำหนดตาม (3)

ประการที่สอง กำหนดความชัดเจนในสัดส่วนมติของรัฐสภาว่าจะต้องใช้เสียงเท่าใดของจำนวนสมาชิกรัฐสภาที่มีอยู่ในการส่งเรื่องให้คณะรัฐมนตรี และกำหนดความชัดเจนว่า เป็นเรื่องที่ ครม.ต้องดำเนินการต่อหรือสามารถมีอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายว่าจะทำหรือไม่ เป็นการขยายความใน (4) ให้ชัดเจนขึ้น

ประการที่สาม กำหนดรายละเอียดของจำนวนประชาชนที่ใช้ในการเข้าชื่อกัน เช่น ต้องไม่น้อยกว่าห้าหมื่นชื่อ หรือหนึ่งแสนชื่อ และกำหนดรายละเอียดของขั้นตอนการปฏิบัติที่ชัดเจนใน (5) แทนที่จะเป็นการให้แล้วแต่คณะกรรมการการเลือกตั้งไปกำหนดเอง

ประการสุดท้าย เป็นเรื่องทัศนคติที่ทั้งสังคมต้องสื่อสารกับสมาชิกรัฐสภาโดยเฉพาะวุฒิสภาว่า อำนาจของผู้ปกครองที่แท้จริงต้องอยู่ที่ประชาชน การให้ประชาชนได้มีการลงคะแนนเสียงประชามติคือคำตอบสุดท้ายของการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ดังนั้น สิ่งที่รัฐสภาต้องดำเนินการคือการเร่งออกกฎหมายประชามติ เพื่อให้สังคมมีทางออกในเรื่องดังกล่าว

หากดำเนินการได้อย่างถูกต้องเหมาะสมและมีความจริงใจในการแก้ปัญหา มีความศรัทธาเชื่อมั่นในมติของประชาชน พ.ร.บ.ประชามติที่อยู่ในสภาจะเป็นทางออกของสังคม

แต่หากคิดเพียงการชิงไหวชิงพริบ หาทางใช้กฎหมายเพื่อความได้เปรียบ ดึงถ่วงให้กฎหมายต้องล่าช้า พ.ร.บ.ฉบับนี้คือระเบิดเวลาที่ตั้งไว้รอการระเบิดในอนาคตอีกลูกหนึ่ง