ก่อนหน้าที่อังกฤษจะออกพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่เรียกว่า “the Regency Act 1937” (ค.ศ.1937) นักวิชาการของอังกฤษที่เชี่ยวชาญด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญและประวัติศาสตร์ของอังกฤษที่ศึกษาเกี่ยวกับกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ (royal incapacity) กับความจำเป็นที่การปกครองจะต้องมีความต่อเนื่อง ได้มีข้อสังเกตว่า

ก่อนศตวรรษที่สิบแปด เป็นเรื่องที่ไม่ง่ายนักที่จะประนีประนอมระหว่างสถานะของพระราชอำนาจอันไม่จำกัดของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษกับความเป็นไปได้ที่จะเกิดกรณีที่พระมหากษัตริย์พระประชวรหรือทรงมีภาวะบกพร่องทางสติปัญญาพระสติปัญญา (mentally feeble) หรือยังทรงพระเยาว์ หรือทรงไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร

ปัญหาในประเด็นดังกล่าวนี้ที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์อังกฤษ นั่นคือ อาการพระประชวรขององค์พระมหากษัตริย์ที่ทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถแสดงพระราชประสงค์ (the royal will) ผ่านพระราชหัตถเลขาได้

กรณีเช่นนี้ได้สร้างปัญหาความยุ่งยากในทางการเมืองการปกครองและรัฐธรรมนูญอย่างยิ่งยวด

ตัวอย่างที่ชัดเจนของกรณีดังกล่าวนี้คือ กรณีพระประชวรของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามในปี ค.ศ.1788 ขณะนั้นรัฐสภากำลังอยู่ในช่วงปิดสมัยประชุม และตามราชประเพณี องค์พระมหากษัตริย์จะทรงกำหนดเวลาการเปิดสมัยประชุมครั้งต่อไปและจะเสด็จพระราชดำเนินมาทรงประกอบรัฐพิธีและทรงมีพระราชดำรัสเปิดประชุมรัฐสภา

และหากปราศจากซึ่งรัฐพิธีดังกล่าวนี้ รัฐสภาจะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมใดๆ ต่อไปได้ อีกทั้งในกรณีที่มีร่างกฎหมายที่ผ่านสภาทั้งสองสภาแล้ว ก็จะต้องขอพระบรมราชานุญาต (royal assent) เพื่อตราเป็นพระราชบัญญัติ และพระบรมราชานุญาตดังกล่าวนี้จะต้องเป็นพระปรมาภิไธยที่เป็นลายพระหัตถ์ขององค์พระมหากษัตริย์พร้อมพระราชลัญฉกรใหญ่

อาการพระประชวรของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถมีพระราชกรณียกิจดังกล่าวได้ด้วยพระองค์เอง

ขณะเดียวกัน กฎหมายหรือกฎระเบียบต่างๆ ในขณะนั้นก็ไม่กำหนดให้สามารถแต่งตั้งตัวแทนหรือวิธีการแก้ปัญหาดังกล่าวนี้ไว้เลย

ขณะเดียวกัน ในกรณีที่จะแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็จะต้องมีการร่างและออกกฎหมายขึ้นมาใหม่

แต่ในการจะออกกฎหมายใดๆ และกฎหมายนั้นจะบังคับใช้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญก็จะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตและพระบรมราชานุญาตก็จะต้องเป็นพระปรมาภิไธยที่เป็นลายพระหัตถ์ขององค์พระมหากษัตริย์ดังที่เพิ่งกล่าวไป

ดังนั้น กรณีที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ.1788 จึงดูจะเป็นสภาวการณ์ที่ตกหลุมติดหล่มเป็นทางตันในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ

 

เมื่อพูดถึงทางตันในกฎหมายรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าวของอังกฤษในปี ค.ศ.1788 ก็ทำให้ผู้เขียนนึกถึงกรณีทางตันของการเมืองไทยก่อนรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557

แม้ว่าปัญหาจะไม่เหมือนกับกรณีของอังกฤษเสียทีเดียว

แต่ก็น่าสนใจที่จะนำเทียบเคียง ในกรณีของอังกฤษ กฎหมายประเพณีการปกครองไม่ได้กำหนดทางออกในสถานการณ์ดังกล่าวไว้ การหาทางออกจะต้องผ่านกระบวนการออกกฎหมาย แต่ก็จะติดขัดที่ไม่สามารถได้รับพระบรมราชานุญาตจากองค์พระมหากษัตริย์ที่กำลังพระประชวรอยู่จนทรงไม่สามารถบริหารพระราชภารกิจได้

แต่ในกรณีทางตันของไทยนั้น ปัญหาอยู่ที่การตีความรัฐธรรมนูญ ซึ่งในกรณีของไทย ท่านศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมายได้กล่าวว่า ปัญหาบ้านเมืองที่ตกหล่มหรือตกหลุม ประการหนึ่งคือ การอ่านรัฐธรรมนูญแล้วไม่รู้จะให้ทำอย่างไร ถูกหรือผิด

และท่านได้ขยายความว่า

“โจทย์อย่างนี้เป็นร้อยข้อ อีกทั้งตั้งแต่มีการชุมนุม จนกระทั่งเกิด คสช. มีความชุลมุนที่มีสาเหตุมาจากความไม่แน่ใจว่าจะหาทางออกให้ประเทศอย่างไร หรือคิดออก แต่ไม่แน่ใจว่าทางออกผิดกฎหมายหรือไม่ผิดกฎหมาย

แต่เมื่อไม่แน่ใจจึงไม่มีใครกล้าเดิน

ตัวอย่าง สมัย น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ยุบสภา จนกระทั่งมีกฤษฎีกายุบสภาก็ยังมีเสียงเรียกร้องว่าให้ลาออก แต่ น.ส.ยิ่งลักษณ์บอกว่าลาออกไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่าให้รักษาการ

และพูดประโยคคลาสสิค “ถ้าออกได้ แล้วไม่ผิด ก็ยินดีทำ” ซึ่งผมไม่รู้ว่าได้หรือไม่ได้ แต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่ยุบสภาเดือนกุมภาพันธ์ 2549 ผมเป็นรองนายกฯ รักษาการ และต่อมายื่นใบลาออกเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2549 ไม่มีใครบอกว่าออกไม่ได้

และก่อนหน้านั้นก็มีคนออกมาแล้ว แต่ตรงนี้ต่างกับการที่นายกฯ ลาออก จึงเกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้ เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เสี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”

และจนบัดนี้ เราได้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาแล้ว ผู้เขียนก็ไม่ทราบว่า ตกลงแล้วในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เรามีทางออกสำหรับปัญหาที่ท่านศาสตราจารย์ ดร.วิษณุได้ชี้ให้เห็นไว้เมื่อปี พ.ศ.2557 หรือเปล่า?

 

กลับมาที่วิกฤตรัฐธรรมนูญของอังกฤษในปี ค.ศ.1788 จากสถานการณ์ทางตันที่เกิดขึ้น นายวิลเลียม พิต (William Pit) นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้หาทางแก้ปัญหาโดยเสนอให้มีการมอบอำนาจให้หัวหน้าฝ่ายตุลาการ (Lord Chancellor) สามารถประทับตราพระราชลัญฉกรใหญ่ได้

และข้อเสนอดังกล่าวนี้ที่เป็นทางออกจากวิกฤตนี้จะต้องได้รับความเห็นชอบจากทั้งสองสภาเสียก่อน

และเมื่อหัวหน้าฝ่ายตุลาการได้รับมอบอำนาจนี้จากความเห็นชอบของทั้งสองสภาแล้ว ก็จะเป็นผู้ประทับตราพระราชลัญฉกรใหญ่ในพระบรมราชโองการกำหนดการประชุมและเปิดประชุมรัฐสภา และประทับตราพระราชลัญฉกรใหญ่ในพระบรมราชานุญาตต่อร่าง พ.ร.บ.ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันทีที่ผ่านรัฐสภาแล้ว เพื่อที่จะได้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สาม

จะเห็นได้ว่า วิธีการที่ วิลเลียม พิต คิดขึ้นมานี้คือ การเปิดทางให้รัฐสภาสามารถใช้อำนาจรัฐสภาแทนพระราชอำนาจในการกำหนดการประชุม-เปิดประชุมรัฐสภาและพระบรมราชานุญาตต่อร่างกฎหมายได้

แผนการการแก้ทางตันนี้ได้รับการยอมรับในหลักการและนำไปปฏิบัติ และเมื่อผ่านขั้นความเห็นชอบของสภาสามัญแล้ว

ในขณะที่กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาขุนนางหรือสภาสูง ปรากฏว่าสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามทรงมีพระอาการดีขึ้นและทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้

แผนการที่จะให้รัฐสภาใช้อำนาจแทนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์จึงไม่จำเป็นอีกต่อไป

และก็ถือว่าเป็นโชคดีของการเมืองอังกฤษในขณะนั้นที่ไม่ต้องใช้วิธีการดังกล่าว

เพราะการหาทางออกของทางตันโดยให้รัฐสภาสามารถใช้อำนาจแทนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้ อาจจะนำไปสู่วิกฤตความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญได้

แม้วิกฤตความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญอาจจะไม่ได้เกิดขึ้นทันที แต่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตในเงื่อนไขที่แตกต่างไปได้

 

มีเกร็ดเล่าว่า ในขณะที่ข้อเสนอของพิตผ่านเข้าสู่กระบวนการความเห็นชอบของรัฐสภา แต่ในที่สุดแล้ว ไม่จำเป็นต้องเดินหน้าต่อไป เพราะสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามทรงมีพระอาการดีขึ้นและทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้ รัฐบาลและผู้อยู่ในองค์กรสถาบันทางการเมืองต่างๆ ก็ล้วนโล่งอกดีใจ

แต่ฝ่ายที่อาจจะรู้สึกแตกต่างไปคือ เจ้าชายแห่งเวลส์ (Prince of Wales) ผู้ซึ่งอยู่ในสถานะที่จะเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้หากมีการออก พ.ร.บ.ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และรวมถึงบรรดาผู้คนที่สนับสนุนพระองค์

ขณะเดียวกัน ก็เป็นเรื่องแปลกที่หลังจากสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามทรงมีพระอาการดีขึ้นและทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้แล้ว แต่อังกฤษก็กลับไม่คิดรีบออก พ.ร.บ.ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่จะสามารถครอบคลุมเงื่อนไขต่างๆ ที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ เพื่อจะได้ไม่ต้องเผชิญกับปัญหาทางตันแบบนี้อีก?!

เพราะต่อวิกฤตที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ.1788 นี้ เซอร์วิลเลียม แอนสัน (Sir William Anson : 1843-1914) ผู้เป็นนักกฎหมายชั้นนำของอังกฤษได้ให้ความเห็นย้อนหลังต่อกรณีดังกล่าวนี้ไว้ในหนังสือที่เป็นตำราคลาสสิค นั่นคือ The Law and Custom of the Constitution

แอนสันกล่าวว่า

“สิ่งทั้งหลายทั้งปวงที่จะสามารถทำได้ภายใต้สถานการณ์เช่นนั้นคือการแก้ไขช่องโหว่ในรัฐธรรมนูญโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้”