สงครามการค้าสหรัฐ-จีน : สู่ขั้นใช้ยาแรง (1)

สงครามการค้าสหรัฐ-จีนที่ปะทุขึ้นในสมัยประธานาธิบดีทรัมป์ ได้ยกระดับสู่ขั้นใช้ยาแรงในเดือนพฤษภาคม 2019 เมื่อสหรัฐประกาศขึ้นภาษีศุลกากรสินค้านำเข้าจากจีนมากรายการมูลค่า 200,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จากร้อยละ 10 เป็นร้อยละ 25

จีนตอบโต้ด้วยการประกาศขึ้นภาษีศุลกากรสินค้านำเข้าจากสหรัฐมูลค่า 60 พันล้านดอลลาร์

บ่งชี้ว่า การเจรจาหลายรอบของตัวแทนระดับสูงสหรัฐ-จีนประสบความล้มเหลว และการเจรจาข้างหน้ามีความยากลำบากมากขึ้น

จากนั้นสงครามการค้าลามสู่สงครามเทคโนโลยีเต็มตัว

เมื่อกระทรวงพาณิชย์สหรัฐนำชื่อบริษัทหัวเว่ย มาไว้ใน “บัญชีผู้เป็นภัยความมั่นคง” ปิดกั้นไม่ให้หัวเว่ยสั่งซื้อชิ้นส่วนและอุปกรณ์จากบริษัทในสหรัฐโดยไม่มีใบอนุญาต

ทั้งยังได้ชักชวนพันธมิตร เช่น อังกฤษ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ งดใช้อุปกรณ์จากหัวเว่ย

มาตรการนี้คาดว่าจะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงจนถึงขั้นทำให้สมาร์ตโฟนของหัวเว่ยจำหน่ายได้แต่ในประเทศจีนเท่านั้น

แต่หัวเว่ยเป็นบริษัทใหญ่ แต่ละปีสั่งซื้อสินค้าชิ้นส่วนอุปกรณ์อะไหล่ถึง 67 พันล้านดอลลาร์

จึงมีด้านที่ส่งผลต่อบริษัทสหรัฐที่ขายอุปกรณ์แก่หัวเว่ยเองด้วย ก.พาณิชย์จึงผ่อนผันยืดเวลาไปอีก 90 วัน และเสนอให้จีนนำกรณีนี้เข้าเป็นส่วนหนึ่งของการเจรจาการค้าด้วย

อนึ่ง ในเดือนสิงหาคม 2018 สหรัฐได้เคยนำชื่อบริษัทจีน 44 แห่ง มีทั้งรัฐวิสาหกิจด้านอวกาศและอุตสาหกรรม กลุ่มบรรษัทเทคโนโลยีอิเล็กทรอนิกส์ รวมทั้งสถาบันวิจัยทางเทคโนโลยีขั้นสูง มาเข้าบัญชีผู้เป็นภัยความมั่นคงมาแล้วแต่ไม่เป็นข่าวเท่าการยกระดับสงครามการค้า

เห็นได้ง่ายจากบางเหตุการณ์ปีที่แล้ว คือวันที่ 22 พฤษภาคม 2018 ทรัมป์มีบันทึกช่วยจำให้มีการปฏิบัติดังนี้คือ

ก) ร้องเรียนต่อองค์การการค้าโลกกรณีที่จีนออกใบอนุญาตประกอบการ อย่างมีการจำแนกกีดกัน

ข) จำกัดการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมสำคัญ

ค) เพิ่มภาษีศุลกากรแก่ผลผลิตจากจีน (ได้แก่ อุต.อวกาศ เทคโนโลยีข่าวสารและการสื่อสาร และเครื่องจักรกล)

วันที่ 23 พฤษภาคม 2018 สหรัฐขึ้นภาษีศุลกากรเหล็กที่นำเข้าทั้งหมด (ยกเว้นจากอาร์เจนตินา ออสเตรเลีย บราซิล และเกาหลีใต้)

วันที่ 2 เมษายน 2018 จีนขึ้นภาษี (ระหว่างร้อยละ 15-25) แก่สินค้านำเข้า 128 ชนิด (มูลค่า 3 พันล้านดอลลาร์ คือผลไม้ ไวน์ ท่อไร้รอยต่อ เนื้อหมูและอะลูมิเนียม ที่นำมาใช้ใหม่ เป็นการตอบโต้การขึ้นภาษีเหล็กกล้าและอะลูมิเนียมต่อจีน

วันที่ 16 เมษายน 2018 ก.พาณิชย์ของสหรัฐสรุปว่า บริษัทโทรคมนาคมของจีนซีทีอีละเมิดแซงก์ชั่นของสหรัฐห้ามบริษัทสหรัฐทำธุรกิจกับซีทีอีเป็นเวลา 5 ปี

วันที่ 17 เมษายน 2018 จีนประกาศขึ้นภาษีต่อต้านการทุ่มตลาด โดยเพิ่มอัตราภาษีนำเข้าข้าวฟ่างจากสหรัฐเป็นร้อยละ 178.6 ในระหว่างการสัประยุทธ์นี้มีการสงบศึก การเจรจา การเลิกเจรจา การรบใหม่ การเจรจาใหม่ รวมถึงการร้องเรียนต่อองค์การการค้าโลก

ที่เรียกว่า “สู่ขั้นใช้ยาแรง” มีรายละเอียดเพิ่มเติม 2 ข้อคือ “ขั้นใช้ยาแรง” นี้มีกระบวนการที่ซับซ้อน ดำเนินไปอย่างคดเคี้ยว มีแรงมีผ่อน มีช่วงขึ้นสูงและช่วงลดลงต่ำ

แต่โดยทั่วไปอยู่ในขั้นที่ไม่ย้อนกลับมาที่จุดเดิมได้ และมีแนวโน้มยกระดับขึ้นตามสถานการณ์และการนำ อีกประเด็นหนึ่ง “ขั้นใช้ยาแรง” นี้เป็นแบบปลายเปิด ไม่ชัดเจนว่าอยู่ในขั้นการต่อรองหาประโยชน์กำไร หรือการแย่งชิงเป็นผู้กำหนดกฎระเบียบการค้าโลก หรือแย่งชิงการเป็นผู้นำโลก ซึ่งหากอยู่ในขั้นท้ายสุด ก็นำไปสู่การปะทะกันทางทหาร เช่นที่บริเวณทะเลจีนใต้ซึ่งมีความตึงเครียดเพิ่มขึ้นมาก

การที่ยังไม่ชัดเจนว่าจะอยู่ขั้นไหน ส่วนหนึ่งเกิดจากการนำของทรัมป์ที่มีอุปนิสัยในการทำให้คู่เจรจาไม่รู้ชัดว่าเขาต้องการอะไรและขั้นไหน มีการเปลี่ยนท่าทีและการใช้ถ้อยคำไปตามเกมที่เขาวางไว้ในทางปฏิบัติ

คู่เจรจาและคู่ปรปักษ์ ได้แก่ จีน ย่อมเดินตามแนวว่า “หวังในด้านดีที่สุด เตรียมรับมือในด้านร้ายที่สุด” เตรียมพร้อมในการทำสงครามเต็มกำลัง สหรัฐก็ทุ่มเทงบประมาณทางทหารมากขึ้น

ดังนั้น จึงควรประเมินขั้นการใช้ยาแรงของสงครามการค้านี้ว่าสามารถยกระดับสู่ขั้นสงครามเต็มรูปแบบได้

การไต่ระดับความรุนแรงของทรัมป์เป็นสิ่งตกทอดมา

จากเหตุการณ์สงครามการค้าที่ปะทุขึ้นรุนแรงดังกล่าว ทำให้ความรู้สึกกันว่า กรณีดังกล่าวเกิดจากทรัมป์คนเดียว ทรัมป์ผู้หลงตัวเอง ประมาทบ้าบิ่น ทำให้ระเบียบการเงินและการค้าโลกปั่นป่วนไปหมด

แต่ในความเป็นจริง ทรัมป์เป็นผู้รับมรดกของปัญหาการเงินการค้าสหรัฐที่ทับถมกันมานาน

ทรัมป์เป็นเพียงผู้แสดงตามสถานการณ์ที่คับขันขึ้น

เรื่องเริ่มตั้งแต่ปี 1971 ที่ประธานาธิบดีนิกสันประกาศแต่ลำพังฝ่ายเดียว ยุติการผูกค่าเงินดอลลาร์กับทองคำ ทำลายสถาปัตยกรรมทางการเงินโลกที่ใช้มาแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองลง

ทฤษฎีชี้นำทางเศรษฐกิจเปลี่ยนจากลัทธิเคนส์มาเป็นลัทธิเสรีนิยมใหม่ (เริ่มปฏิบัติตั้งแต่ทศวรรษ 1980) โดยสหรัฐยังรักษาฐานะเงินดอลลาร์ให้เป็นฐานของเศรษฐกิจโลกได้ต่อไป สามารถพิมพ์ธนบัตรออกมาได้ตามที่ต้องการ และใช้อำนาจทางการเงิน-การค้า เพื่อควบคุมเศรษฐกิจโลก

แต่ลัทธิเสรีนิยมใหม่ที่สหรัฐสร้างเองกับมือ ส่งเสริมการเคลื่อนย้ายเงินทุนอย่างเสรีได้ทั่วโลก ได้ก่อผลด้านลบต่อสหรัฐเองหลายประการด้วยกัน คือ

(1) ทำให้ระบบการเงินโลกไม่มั่นคง เกิดวิกฤติการเงินครั้งใหญ่หลายครั้ง มีวิกฤติต้มยำกุ้ง (1997) เป็นต้น

(2) ทำให้การขาดดุลการค้าของสหรัฐขยายตัวอย่างรวดเร็วนับแต่ปี 1985

(3) ความพยายามในการทำข้อตกลงการค้าเสรี หรือการเปิดเสรีทางการค้าไปยังประเทศกำลังพัฒนา ยิ่งทำให้การขาดดุลการค้ายิ่งเลวร้าย เห็นได้ว่าเมื่อมีข้อตกลงการค้าเสรีนาฟต้ามีผลบังคับใช้ (1994) และจีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (2001) ดุลการค้าสหรัฐยิ่งทรุดหนัก

(4) บรรษัทใหญ่ของสหรัฐขยายการลงทุนของตนในประเทศตลาดเกิดใหม่เช่นจีน เพื่อหาแหล่งทรัพยากร แรงงานราคาถูกและการได้กำไรงาม ก่อผลด้านลบหลายประการด้วยกัน ได้แก่

ก) กดค่าแรงคนงานสหรัฐไม่ให้สูง หดกำลังซื้อภายในประเทศ ซึ่งต้องแก้ไขด้วยการขยายสินเชื่อหรือหนี้ในประเทศ ทำให้สหรัฐใช้จ่ายเกินตัว การขาดดุลการค้ายิ่งรุนแรง

ข) เกิดการย้ายฐานอุตสาหกรรมการผลิตของตนไปยังประเทศตลาดเกิดใหม่ เงินทุนสหรัฐสร้างงานจำนวนมากในจีน แต่ไม่ใช่ในสหรัฐเหมือนเดิม ฐานอุตสาหกรรมสหรัฐหดแคบ ขณะที่ของจีนขยายตัว จนได้สมญาว่าเป็นโรงงานของโลก

ค) ช่องว่างทางสังคมขยายตัว เกิดความแตกแยกภายในชาติรุนแรง เกิดขบวนการต่อต้านโลกาภิวัตน์และเสรีนิยมใหม่ ปะทุเป็นเหตุการณ์ “ยึดครองวอลสตรีต” (2011) เป็นต้น

(5) ประเทศตลาดเกิดใหม่ เมื่อสร้างฐานอุตสาหกรรมการผลิตแข็งแกร่งแล้ว ได้ยกคุณภาพอุตสาหกรรมจากการใช้เทคโนโลยีธรรมดาขึ้นมาใช้เทคโนโลยีขั้นสูง เป็นการกระทบต่อผลประโยชน์ทางการค้าของสหรัฐอย่างรุนแรง นั่นคือแม้ว่าในปี 2018 สหรัฐจะเสียเปรียบดุลการค้าสินค้าและบริการสูงถึง 621 พันล้านดอลลาร์

แต่ในการค้าด้านบริการ สหรัฐกลับได้ดุล 270 พันล้านดอลลาร์ โดยส่งออก 828 พันล้านดอลลาร์ นำเข้า 558 พันล้านดอลลาร์

จำแนกตามกลุ่มได้แก่ ทรัพย์สินทางปัญญา (79 พันล้านดอลลาร์) บริการการเงินและการประกัน (63 พันล้านดอลลาร์) คอมพิวเตอร์และบริการอื่น (55 พันล้านดอลลาร์) การท่องเที่ยวและการขนส่ง 54 พันล้านดอลลาร์

เรื่องดังกล่าวเห็นได้ไม่ยาก ประธานาธิบดีสหรัฐคนก่อนหน้าหลายคนได้พยายามแก้ไขปัญหาการเสียเปรียบดุลการค้า กดดันในเรื่องสิทธิบัตรทางปัญญา ไปจนถึงการปิดล้อมอิทธิพลทางเศรษฐกิจ-การค้าของจีนอย่างต่อเนื่อง

กรณีที่เด่นเช่น เดือนมีนาคม 2002 ประธานาธิบดีบุชผู้ลูกประกาศขึ้นภาษีนำเข้าเหล็กเป็นร้อยละ 30 (สูงกว่าของทรัมป์ที่ขึ้นเป็นร้อยละ 25) เพื่อรักษาอุตสาหกรรมเหล็กกล้าของประเทศ

อย่างไรก็ตาม ก็ได้ยกเลิกไปในเดือนธันวาคม 2003 เนื่องจากผลไม่ทำให้จีดีพีขยายตัวตามคาด ทั้งกลับก่อการว่างงาน มีนักวิจารณ์บางคนยกกรณีนี้ขึ้นมาชี้ว่า การขึ้นภาษีนำเข้าเหล็กและเหล็กกล้าของทรัมป์ก็คงไม่ประสบความสำเร็จเช่นเดียวกัน แต่ในทางปฏิบัติเมื่อทำไม่สำเร็จครั้งแรก

ผู้นำต่อมาก็มักจะทำซ้ำให้เข้มข้นพลิกแพลงขึ้น โดยหวังว่าจะได้ผลจากความสามารถของตน

ในสมัยโอบามา ผู้ขึ้นดำรงตำแหน่งหลังเกิดวิกฤติการเงินใหญ่สดๆ ร้อนๆ ในปี 2008 เศรษฐกิจโลกเกิดภาวะถดถอย

โอบามาหันมาเดินนโยบายปกป้องการค้าต่อเนื่อง ในช่วงการรณรงค์หาเสียงเขาประกาศนโยบาย “ซื้อสินค้าอเมริกัน” ผ่านกฎหมายฟื้นฟูเศรษฐกิจ 2009 ที่นอกจากมีโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจต่างๆ แล้ว ยังมีการแทรกความคิด “ซื้อสินค้าอเมริกัน”

จนเกิดการตอบโต้อย่างรุนแรงจากสหภาพยุโรป โดยคณะกรรมาธิการการค้าประกาศว่า จะตอบโต้อย่างแข็งกร้าวหากสหรัฐบังคับใช้กฎหมายฟื้นฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจโดยห้ามการนำเข้าเหล็กและเหล็กกล้าจากต่างประเทศทั้งหมดที่นำมาใช้ในการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน (ดูบทความของ Alex Spillius ชื่อ US-EU Trade war looms as Barack Obama Bill urges “Buy American” ใน telegraph.co.uk 29.01.2009) จากการต่อต้านอย่างเหนียวแน่นที่ว่า ทำให้โอบามาจำต้องถอยมาก้าวหนึ่ง เนื่องจากต้องการความร่วมมือของพันธมิตรในการแก้ไขวิกฤติเฉพาะหน้า

ประธานาธิบดีโอบามาได้เคลื่อนไหวทางการค้าที่เข้าลักษณะเป็นการปกป้องทางการค้าหลายประการ

เช่น ขึ้นภาษีนำเข้ายางรถยนต์จากจีนเป็นร้อยละ 35 (จีนตอบโต้ด้วยการจะขึ้นภาษีไก่และชิ้นส่วนรถยนต์)

เก็บภาษีนำเข้าคาร์บอนจากประเทศที่ไม่ได้เข้าร่วมการซื้อขายแลกเปลี่ยนก๊าซเรือนกระจก

เคลื่อนไหวออกกฎหมายห้ามรถบรรทุกเม็กซิโกวิ่งบนถนนในสหรัฐ และกำหนดเงื่อนไขในการไถ่ถอนบริษัทรถยนต์ที่ประสบปัญหาการเงินว่า จะต้องใช้เงินนั้นเพื่อผลิตรถยนต์ภายในประเทศ เป็นต้น

เป็นการส่งสัญญาณว่าสหรัฐจะละทิ้งความเป็นผู้นำโลกทางการค้า ที่ประธานาธิบดีสหรัฐจากทั้งสองพรรคได้ถือปฏิบัติมาตั้งแต่ทศวรรษ 1930 จนมีเหตุผลที่จะกล่าวได้ว่าโอบามาเป็นประธานาธิบดีนักคุ้มครองการค้า (ดูบทความชื่อ A Protectionist President ใน wsj.com 14.09.2009)

เมื่อถึงปี 2016 รัฐบาลโอบามาได้สร้างแผนปฏิบัติการทางการค้าชุดใหม่ขึ้น มีเป้าประสงค์เพื่อ “ส่งเสริมการเติบโต สนับสนุนการสร้างงานที่มีรายได้ดีในสหรัฐ และเสริมความเข้มแข็งของชนชั้นกลาง รับใช้ประชาชนอเมริกัน ได้แก่ คนงานและครอบครัว เกษตรกร นักสร้างนวัตกรรมและผู้ประกอบการ และธุรกิจทุกขนาด” แสดงเจตนารมณ์ว่าสหรัฐจะต้องเป็นผู้นำ

นั่นคือสหรัฐต้องเป็นผู้เขียนกฎหมายกำหนดทางการค้าโลกขึ้น ไม่ใช่จีน

เพราะว่าขณะนี้ “เป็นที่ชัดเจนขึ้นทุกทีว่าระบบการค้าที่มีกฎระเบียบเป็นฐาน ได้ถูกท้าทายด้วยตัวแบบทางเลือก (ที่สำคัญจากจีน) ที่ไม่ได้สะท้อนผลประโยชน์และค่านิยมของสหรัฐ” (ดูเอกสารของทำเนียบขาวชื่อ The President”s Trade Agenda ใน ustr.gov 2016)

สิ่งที่โอบามาทำก็คือผลักดัน “ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก” ที่กีดกันจีนออกนอกกลุ่ม แต่ทรัมป์เห็นว่าการปฏิบัติแบบโอบามาให้ผลช้าไม่ทันกาลเพราะว่าจีนเติบโตอย่างรวดเร็ว

นอกจากนี้ พันธมิตรของสหรัฐก็ตีสองหน้า คอยเอาเปรียบทางการค้ากับสหรัฐ ดังนั้น จำต้องเอา “ปืนจ่อหัว” พันธมิตรด้วยเหมือนกัน เพื่อกดดันให้แน่ใจว่าจะร่วมหัวจมท้ายกันปิดล้อมอิทธิพลจีน

เช่น ข้อตกลงนาฟต้าใหม่ ระบุให้แคนาดาที่มีการเจรจาติดต่อการค้าใดๆ กับ “เศรษฐกิจที่ไม่เป็นแบบตลาด” (หมายถึงจีนเป็นสำคัญ) ต้องแจ้งให้สหรัฐทราบ

ปิดทางผู้นำแคนาดาที่หวังว่า จะขยายการค้าในเอเชียและจีน (ดูบทความของ Josh Wingrove ชื่อ Nafta”s China Clause Is Latest Blow to Trudeau”s Asia Ambitions ใน bloomberg.com 05.10.2018)

การไต่ระดับความรุนแรงสงครามการค้าของสหรัฐมีอันตรายสูง เป็นการใช้ยาแรงขึ้นเรื่อยๆ จนอาจเกิดการล้มตายจากการรักษาได้