“สิ่งสำคัญที่สุดที่ข้าพเจ้าเรียนรู้ก็คือ ทหารมองดูว่า ผู้นำของพวกเขาทำอะไร คุณอาจจะสอนหรือเอาพวกเขาเข้าห้องเรียนได้ แต่การเป็นตัวอย่างของผู้บังคับบัญชาคือสิ่งที่พวกเขาดำเนินรอยตาม”

พล.อ.คอลิน เพาเวลล์

อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ

สิ่งที่เป็นความคาดหวังสำคัญของทุกประเทศในมิติของการป้องกันประเทศก็คือ การมีกองทัพเป็น “ทหารอาชีพ”

ดังนั้น กระบวนการสร้างทหารอาชีพ (Professionalization of the Military) จึงเป็นหนึ่งในหัวข้อสำคัญของการปฏิรูปกองทัพในทุกยุคทุกสมัย

และในทุกๆ ประเทศ…

ความหมายและวัตถุประสงค์

กระบวนการสร้างทหารอาชีพ หมายถึงกระบวนการกำหนดบทบาทใหม่ของทหาร และกำหนดโครงสร้างใหม่ของกองทัพที่จะลดทอนบทบาทของทหารในทางการเมืองลง

และขณะเดียวกันก็ทำให้กองทัพมีบทบาทในการป้องกันประเทศมากขึ้น

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือกองทัพจะอยู่ในสถานะของการเป็นโครงสร้างของรัฐอย่างแท้จริง

มิใช่การที่กองทัพมีสถานะเป็นรัฐเสียเอง

หรือในบางกรณีก็อยู่ในแบบ “รัฐซ้อนรัฐ” ที่กองทัพกลายเป็นองค์กรที่มีอำนาจทางการเมือง แต่มิใช่อยู่ในแบบที่เป็นเครื่องมือของรัฐแต่อย่างใด ซึ่งสภาวะเช่นนี้กองทัพจะมีบทบาททางการเมืองมากกว่าบทบาทในการป้องกันประเทศ

วัตถุประสงค์หลักของกระบวนการสร้างความเป็นทหารอาชีพก็คือ การทำให้กองทัพมุ่งสู่การดำเนินภารกิจทางทหาร

และขณะเดียวกันก็ทำให้การดำเนินภารกิจเช่นนี้เป็นสิ่งที่สามารถตรวจสอบได้ (accountability)

ดังนั้น กระบวนการนี้อาจจะเกิดขึ้นจากรัฐบาลพลเรือนหรือจากตัวกองทัพเองก็ได้

เช่น ผู้นำทหารตระหนักว่ากระบวนการสร้างความเป็นทหารอาชีพนี้เกิดขึ้นเพื่อให้สถาบันกองทัพเกิดความเข้มแข็งในมิติทางทหาร

หรือเพื่อให้เกิดการใช้ทรัพยากรของสถาบันทหารเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

หรือเพื่อปรับปรุงขีดความสามารถในการใช้อาวุธและเทคโนโลยีสมรรถนะสูงในกองทัพให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

และในขณะเดียวกันก็ทำให้กองทัพมีเอกภาพ ไม่ใช่การแตกแยกภายในสถาบันทหารที่มีลักษณะเป็น “กลุ่มการเมือง” (military factionalism) แทรกซ้อนอยู่ภายใน

ตัวอย่างของความแตกแยกของสถาบันทหารที่ชัดเจน เช่น ในยุคหนึ่งกองทัพจีนเต็มไปด้วย “ขุนศึก” ที่คุมกำลังในภาคต่างๆ หรือการเป็น “กลุ่มการเมือง” ที่ซ้อนอยู่ในสายการบังคับบัญชาของกองทัพ เป็นต้น

แต่สำหรับรัฐบาลพลเรือนแล้ว กระบวนการเช่นนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะทำให้แนวคิดเรื่อง “การควบคุมโดยพลเรือน” (civilian control) มีความเข้มแข็งขึ้น

เพราะเมื่อกองทัพมีสถานะเป็นเครื่องมือในโครงสร้างของรัฐแล้ว สิ่งที่จะต้องทำให้เกิดขึ้นจริงก็คือการควบคุมโดยพลเรือน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องของบทบาทและการใช้ทรัพยากร และในขณะเดียวกันก็มุ่งหวังให้กองทัพจะไม่มีบทบาทในการแทรกแซงทางการเมือง

และยังต้องการลดจุดอ่อนและเงื่อนไขที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะถูกโค่นล้มโดยการใช้กำลังทหาร หรืออาจกล่าวได้ว่ากระบวนการสร้างทหารอาชีพเกิดขึ้นเพื่อให้กองทัพยุติบทบาทในการทำรัฐประหาร

ดังนั้น จึงเป็นความคาดหวังโดยตรงว่า เมื่อกองทัพเป็นทหารอาชีพแล้ว กองทัพจะไม่แทรกแซงทางการเมือง และรัฐประหารจะสิ้นสุดลงในการเมืองของประเทศนั้น

ผลตอบแทน

กระบวนการนี้ยังต้องการลดการใช้อำนาจอย่างผิดๆ ของฝ่ายทหาร เพราะการใช้อำนาจเช่นนี้มีนัยที่สัมพันธ์โดยตรงกับความรุนแรงทางการเมืองภายในสังคม

ดังที่เห็นได้ชัดจากหลายกรณีในละตินอเมริกา หรือในแอฟริกา ที่การใช้อำนาจกลายเป็นปัจจัยส่งเสริมให้ความรุนแรงขยายตัวมากขึ้นจนกลายเป็น “สงครามภายใน”

อีกทั้งกระบวนการเช่นนี้ต้องการเพิ่มการสนับสนุนของกองทัพต่อการเมืองในระบอบประชาธิปไตย มิใช่การทำให้กองทัพกลายเป็นพลังหลักของการต่อต้านประชาธิปไตย จนเป็นแรงผลักดันให้กองทัพเป็นกำลังหลักของการล้มรัฐบาลพลเรือน

และทั้งยังต้องการสร้างให้ทหารเป็นองค์กรที่เคารพต่อสิทธิมนุษยชนและสิทธิเสรีภาพของคนในสังคมอีกด้วย

กองทัพสมัยใหม่จะต้องตระหนักว่า การเคารพสิทธิมนุษยชนและสิทธิเสรีภาพเป็นตัวชี้วัดที่สำคัญของทหารในโลกสมัยใหม่ และเป็นดัชนีของความเป็นทหารอาชีพในโลกร่วมสมัยด้วย

ดังได้กล่าวแล้วว่ากระบวนการสร้างทหารอาชีพมีทั้งวัตถุประสงค์ของฝ่ายรัฐบาลพลเรือนและฝ่ายกองทัพ

แต่สิ่งที่จะเป็นผลได้อย่างสำคัญก็คือ ความคาดหวังที่จะลดโอกาสของการเกิดรัฐประหาร และขณะเดียวกันก็ต้องการลดบทบาทของกองทัพในการใช้ทรัพยากรกับการปราบปรามและสงครามภายใน การกระทำเช่นนี้จะเป็นการเพิ่มอำนาจทางทหารและองค์กรกองทัพในบริบทของการป้องกันประเทศ

และกระบวนการเช่นนี้จะเกิดขึ้นได้จะต้องมีการ “ปฏิรูปกองทัพ”

ความสำเร็จของกระบวนการนี้จะช่วยให้กองทัพไม่แต่เพียงจะลดบทบาททางการเมืองลงเท่านั้น

แต่อาจจะช่วยลดเงื่อนไขของสงครามภายใน อันจะเป็นหนทางของการป้องกันความขัดแย้งภายในในระยะยาว

แต่การจะทำเช่นนี้ได้จะต้องมีการปรับโครงสร้างใหม่ทางการเมือง

และโดยเฉพาะหากพิจารณาจากบริบทของการสร้างระบอบการเมืองหลังความขัดแย้งแล้ว

กระบวนการสร้างทหารอาชีพเป็นประเด็นสำคัญ และจะเป็นปัจจัยที่ทำให้การปฏิรูปกองทัพประสบความสำเร็จได้จริง

แนวทางการปฏิบัติ

กระบวนการนี้ไม่ว่าจะเกิดจากความคิดริเริ่มของรัฐบาลพลเรือนหรือของฝ่ายกองทัพก็ตาม จะต้องได้รับการยอมรับในระดับชาติ คือยกระดับเป็น “วาระแห่งชาติ” และยังจะต้องได้รับการยอมรับจากผู้นำกองทัพอีกด้วย

กระบวนการเช่นนี้จะคิดในบริบทแบบฝ่ายเดียวไม่ได้ หรือในบางประเทศที่ประสบปัญหาความรุนแรงอย่างมากนั้น ก็อาจจะต้องพึ่งพาการสนับสนุนจากรัฐภายนอกไม่ว่าจะเป็นเรื่องการวางแผน การออกแบบ การสนับสนุนด้านงบประมาณ การฝึก และการนำไปปฏิบัติ

กระบวนการนี้จะต้องเริ่มขึ้นด้วยการประเมินสถานการณ์ความมั่นคงใหม่และการประเมินบทบาททางทหารใหม่ ซึ่งการประเมินนี้มีประเด็นสำคัญ 4 ประการคือ

อะไรคือผลประโยชน์

อะไรคือภัยคุกคาม

อะไรคือภารกิจ

และอะไรคือขีดความสามารถทางทหารที่มีอยู่ในการตอบโต้กับภัยคุกคามดังกล่าว ซึ่งการประเมินทั้งสี่ประการจะมีส่วนอย่างสำคัญที่จะช่วยในการสร้างนิยามใหม่ต่อภารกิจทางทหาร

หรืออีกด้านหนึ่งก็คือ ใช้การประเมินใหม่เช่นนี้ในการสร้าง “ภารกิจใหม่” ขณะเดียวกันก็จะช่วยให้ฝ่ายการเมืองต้องพิจารณาถึง “กรอบการเมืองใหม่” เพื่อรองรับต่อบทบาทและภารกิจใหม่ของฝ่ายทหาร

ดังนั้น แนวทางปฏิบัติเพื่อให้เกิดกระบวนการสร้างทหารอาชีพจึงได้แก่

1) สร้างหลักนิยมทหารใหม่ หลักนิยมทหารมีส่วนอย่างสำคัญต่อการสร้างทหารอาชีพ เพราะหลักนิยมไม่ใช่มีส่วนต่อปฏิบัติการของทหารยามสงครามเท่านั้น หากแต่หลักนิยมยังจะต้องครอบคลุมทั้งในเรื่องของบทบาท ภารกิจ จุดมุ่งหมาย และความรับผิดชอบของกองทัพ

และในการกำหนดบทบาทและภารกิจใหม่นี้จะต้องเน้นถึงการป้องกันประเทศที่กองทัพถูกสร้างให้เป็นเครื่องมือสำคัญในการรับมือกับการบุกของกองทัพจากรัฐภายนอก

และขณะเดียวกันก็ต้องลดบทบาทการแทรกแซงภายในของทหาร และส่งมอบภารกิจภายในบางประการให้กับฝ่ายตำรวจ

2) สร้างการฝึกศึกษาใหม่ เพื่อให้กระบวนการสร้างทหารอาชีพมีความเข้มแข็งและดำเนินไปอย่างต่อเนื่องได้ จะต้องสร้างระบบฝึกศึกษาใหม่ และระบบเช่นนี้ยังจะช่วยในการพัฒนาหลักนิยมใหม่ (ที่กล่าวในข้อ 1) และการฝึกจะต้องดำเนินการในกรอบของหลักนิยมใหม่ เพื่อสร้างกองทัพใหม่

3) สร้างความเข้มแข็งของการควบคุมโดยพลเรือน การควบคุมโดยพลเรือนซึ่งเป็นทิศทางหลักของการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในระบอบประชาธิปไตยนั้น ฝ่ายพลเรือนเองก็จะต้องได้รับการศึกษาเพื่อให้เกิดความรู้และความเข้าใจต่อหลักนิยมและระบบการฝึกศึกษาทหาร

นอกจากนี้ รัฐบาลพลเรือนเองยังจะต้องเรียนรู้ในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล รัฐสภา และกองทัพ เพื่อก่อให้เกิดความเข้าใจที่ชัดเจนถึงกรอบและอำนาจของฝ่ายต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ และทั้งยังเพื่อให้เกิดความชัดเจนในสายการบังคับบัญชาระหว่างรัฐบาลกับฝ่ายความมั่นคง

ซึ่งมีองค์ประกอบสำคัญ 4 ส่วนคือ ทหาร ตำรวจ กองกำลังกึ่งทหาร และหน่วยข่าวกรอง

และประเด็นนี้ยังรวมถึงการสร้างเส้นแบ่งที่ชัดเจนของอำนาจระหว่างผู้นำรัฐบาลกับรัฐมนตรีกลาโหม เพื่อป้องกันความขัดแย้งในการใช้อำนาจของแต่ละฝ่าย

การสร้างความเข้มแข็งของการควบคุมโดยพลเรือนยังมีความหมายถึงการเสริมสร้างบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งจะต้องสร้างให้เกิดระบบตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาในบริบทของงานความมั่นคงและการดำเนินการทางยุทธศาสตร์

อีกทั้งยังมีนัยถึงการมีบทบาทของรัฐสภาต่อการตรวจสอบและติดตามการใช้งบประมาณของฝ่ายความมั่นคงโดยเฉพาะอย่างยิ่งงบประมาณทหาร

นอกจากนี้ รัฐสภายังจะต้องทำหน้าที่ในการตรวจสอบและให้ความเห็นชอบต่อบุคคลฝ่ายพลเรือนที่จะเข้ามาเป็นผู้ดูแลงานความมั่นคงและการป้องกันประเทศ

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ รัฐสภาจะต้องสร้าง “พื้นที่ทางกฎหมาย” ในการมีบทบาทต่องานความมั่นคง ไม่ใช่อยู่ในฐานะของ “ตรายาง” ในทางนโยบาย

ในอีกด้านหนึ่งก็จะต้องผลักดันให้รัฐมนตรีกลาโหมของรัฐบาลพลเรือนมีขีดความสามารถในการควบคุมการดำเนินนโยบายของผู้นำระดับสูงของกองทัพ

เช่น การสร้างผู้เชี่ยวชาญด้านการทหารและความมั่นคงของรัฐบาลพลเรือนในการตรวจสอบติดตามและประเมินผลในเรื่องที่สำคัญ เช่น การใช้งบประมาณ การจัดซื้อจัดหา ตลอดรวมถึงสิ่งที่เป็นประเด็นปัญหาของฝ่ายทหารในการต้องรับมือกับความเปลี่ยนแปลงของภัยคุกคาม เป็นต้น

ฉะนั้น ในกระบวนการนี้ ผู้นำรัฐบาลพลเรือนจะต้องได้รับการศึกษาให้มีความรู้และความเข้าใจในเรื่องทางทหารและความมั่นคงในบทบาทใหม่ที่เกิดขึ้นด้วย

4) ลดการคอร์รัปชั่นของทหารและบทบาททางธุรกิจ กระบวนการสร้างทหารอาชีพจะต้องมุ่งลดการคอร์รัปชั่นภายในกองทัพ และจะต้องลดบทบาทของทหารในวงการธุรกิจ การจะทำเช่นนี้ได้จะต้องมีระบบตรวจสอบและลงโทษ และการตรวจสอบจะต้องสร้างทั้งระบบตรวจสอบภายในและตรวจสอบภายนอก (เช่น การตรวจสอบจากรัฐสภา) ให้เกิดขึ้น

ขณะเดียวกันรัฐบาลพลเรือนจะต้องไม่สร้างระบบตอบแทนแก่นายทหารในกองทัพ และจะต้องไม่ดึงเอานายทหารเข้ามารับตำแหน่งในรัฐบาล

อีกทั้งยังจะต้องล้มเลิกแนวคิดการมีสาขาพรรคการเมืองภายในกองทัพ เพื่อเป็นหลักประกันว่ากองทัพจะไม่เข้าไปยุ่งกับการเมืองโดยตรง

การแก้ปัญหานี้จะลดเงื่อนไขของการเป็น “ทหารธุรกิจ” ลง

คงต้องยอมรับว่า หนึ่งในบทบาทสำคัญของทหารในประเทศกำลังพัฒนาก็คือบทบาทของผู้นำทหารในการทำธุรกิจ และอาศัยบทบาททหารในการแสวงผลประโยชน์ทางธุรกิจ ซึ่งขัดแย้งกับความเป็นทหารอาชีพอย่างยิ่ง

5) ลดทอนความเข้มข้นทางการเมืองของทหาร การจะสร้างให้กองทัพเป็นทหารอาชีพได้นั้น มีความจำเป็นที่จะต้องลดบทบาททางการเมืองของทหาร หรือที่เรียกเป็นสำนวนว่า “การพาทหารกลับเข้ากรมกอง”

ซึ่งหากจะทำสิ่งนี้ให้ได้จริงแล้ว ขั้นตอนในเบื้องต้นจะต้องลดทอนความเข้มข้นทางการเมือง และ/หรือทำลายความเกี่ยวข้องกับการเมืองของทหารให้ได้ ซึ่งการจะทำเช่นนี้ได้นั้น จะต้องสร้างกรอบทางกฎหมายที่ชัดเจนถึงบทบาทและภารกิจของทหาร

ขณะเดียวกันทหารจะต้องทำความเข้าใจถึงข้อจำกัดทางกฎหมายและอำนาจหน้าที่ของกองทัพ และยังต้องสร้างให้ทหารตระหนักในเรื่องสิทธิมนุษยชน

การลดทอนความเข้มข้นทางการเมืองจะต้องทำโดยทหารให้เข้าใจถึงบทบาทของการเป็นกลไกรัฐ

และขณะเดียวกันก็ต้องทำลายความภักดีส่วนบุคคล หรือการผูกพันอยู่กับกลุ่ม/พรรคการเมือง เพี่อเป็นเครื่องมือในการสร้างความเป็นเอกภาพของกองทัพ

และจะเป็นหนทางของการป้องกันการกำเนิดของการเป็น “กลุ่มการเมือง” (factionalism) ภายในกองทัพ และลดความเป็น “ทหารการเมือง” ลง

ทิศทางในอนาคต

ขั้นตอนการปฏิบัติทั้ง 5 ประการในข้างต้นเป็นทิศทางสำคัญของกระบวนการสร้างทหารอาชีพ อีกทั้งยังจะต้องตระหนักว่าการปฏิรูปกองทัพและการสร้างทหารอาชีพเป็นเรื่องที่ผูกโยงกันโดยตรง และเป็นดังเรื่องคู่ขนานที่จะต้องดำเนินการพร้อมกัน

และยังจะต้องทำควบคู่กับการปฏิรูปการเมืองเพื่อก่อเกิดโครงสร้าง บุคลากร และกรอบทางกฎหมายใหม่รองรับต่อการปฏิรูปกองทัพด้วย และความสำเร็จของปัจจัยทั้งสามนี้มีนัยผูกพันกันโดยตรง

และเป็นสิ่งที่ต้องคิดและทำคู่ขนานกันไปด้วย