บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

ว่าด้วยการลองไมค์

 

พระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นฉบับล่าสุด ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 16 เมษายน พ.ศ.2562 เป็นจังหวะท้ายๆ ของการทำงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่แต่งตั้งโดย คสช. ซึ่งเป็นช่วงหลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 และสมควรเป็นการรอส่งมอบภารกิจการจัดทำกฎหมายสำคัญให้รัฐสภาชุดใหม่มากกว่าจะเร่งออกกฎหมายในช่วงดังกล่าว

หากตรวจสอบย้อนกลับไปยังประกาศราชกิจจานุเบกษา วันที่ 16 เมษายน พ.ศ.2562 ยังพบว่าในวันดังกล่าว มีพระราชบัญญัติประกาศออกมาพร้อมกันถึง 26 ฉบับ และมีกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นออกมาพร้อมกันถึง 6 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา (ฉบับที่ 3) พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 5) พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 6) พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารราชการส่วนตำบล (ฉบับที่ 7) พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับที่ 14) และ พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

ทั้ง 6 ฉบับที่มีผลต่อโครงสร้าง การบริหารและการได้มาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นล้วนออกในวันเดียวกันทั้งสิ้น

จะด้วยเจตนาดี หรือ ต้องการเร่งรีบออกกฎหมายขณะที่อำนาจยังอยู่ในมือ สนช. หรือเจตนาต้องการวางกลไกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ให้หลุดมือจากส่วนกลาง แต่ผลพวงของกฎหมายทั้ง 6 ฉบับทำให้การบริหารท้องถิ่นมีหน้าตาที่กลืนไม่เข้าคายไม่ออกหลายประการ

แค่บทเฉพาะกาลใน พ.ร.บ.การเลือกตั้งท้องถิ่น ที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้กำหนดว่าเมื่อใดสมควรจะให้มีการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด ก็ทำให้โอกาสที่ประชาชนจะได้เลือกตัวแทนและผู้บริหารในท้องถิ่นเขาเองต้องเลื่อนออกไปตามใจของคณะรัฐมนตรีโดยไม่มีเหตุผลทั้งๆ ที่ผู้บริหารในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านั้นครบวาระการดำรงตำแหน่งมาเป็นเวลายาวนานถึง 7-8 ปีแล้วก็ตาม

การเลือกตั้ง อบจ.เพิ่งได้เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม พ.ศ.2563 เลือกตั้งเทศบาลเมื่อ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2564 การเลือกตั้ง อบต.จะมีขึ้นในวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ.2564 ส่วนพัทยา และกรุงเทพมหานครนั้น คงต้องรอไปถึงต้นปีหน้า

หรือการให้ส่วนกลางที่เป็นฝ่ายการเมือง คือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และส่วนภูมิภาคที่เป็นฝ่ายราชการประจำ คือ ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอมีอำนาจเหนือกว่า ส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง โดยสามารถตั้งกรรมการสอบสวน สั่งให้พักการปฏิบัติหน้าที่ หรือสั่งให้พ้นจากตำแหน่งก็เป็นหลักการที่ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ใช่การกระจายอำนาจที่ให้ประชาชนเขาดูแลกันเอง

การออกแบบหลักการบางอย่างที่ดูพิลึกพิลั่น เช่น พรรคการเมืองสามารถส่งผู้สมัครลงท้องถิ่นได้ แต่กลับกำหนดให้ ส.ส. หรือข้าราชการการเมืองห้ามดำเนินการใดๆ ที่เป็นการให้คุณให้โทษแก่ผู้สมัครใด ที่งอกเพิ่มขึ้นมาในมาตรา 34 ของ พ.ร.บ.เลือกตั้งท้องถิ่น ทำให้ผู้เป็น ส.ส.ไม่สามารถปราศรัยหรือแสดงออกในเชิงสนับสนุนผู้สมัครในระดับท้องถิ่น

พอมีเหตุการณ์ จะพลั้งเผลอหรือตั้งใจ คำอธิบายที่ตามมาจึงดูสุดประหลาดว่า เพียงผ่านไปและแค่ทดลองไมค์ ไม่ได้ไปพูดจาสนับสนุนผู้สมัครคนใด

 

การงอกหลักการในกฎหมายปี พ.ศ.2562

เมื่อเปรียบเทียบ พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นฉบับปัจจุบัน (พ.ศ.2562) กับฉบับเดิม (พ.ศ.2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 3 พ.ศ.2554) พบว่า ข้อความในมาตรา 34 (ฉบับ พ.ศ.2562) เป็นการปรับปรุงมาจากมาตรา 29 (ฉบับ พ.ศ.2554) โดยเพิ่มเนื้อหาคำว่า “หรือกระทำการใดๆ ที่เป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผู้สมัครใด” เข้าไป จากเดิมที่ระบุเพียงแค่ ห้ามข้าราชการการเมือง ส.ส. ส.ว. ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ กระทำการโดยมิชอบโดยใช้ตำแหน่งหน้าที่เท่านั้น ซึ่งเท่ากับเป็นการเปิดกว้างถึงโอกาสที่จะกระทำผิดมากกว่าเดิมเป็นอย่างยิ่ง

ทั้งนี้ หากตีความโดยเคร่งครัดถึง “การกระทำการใดๆ ที่เป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผู้สมัคร” อย่าว่าเรื่องจับไมค์หาเสียงเลย แค่เดินตลาดร่วมกับผู้สมัครท้องถิ่นก็ถือเป็นการให้คุณให้โทษได้แล้ว

จึงบอกได้ว่า กฎหมายที่เขียนค่อนข้างพิลึกพิลั่น ที่พรรคการเมืองส่งผู้สมัครท้องถิ่นได้ แต่ห้าม ส.ส.ของพรรคไปร่วมหาเสียงท้องถิ่น ส่วนจะด้วยเจตนาใดคงต้องไปถาม สนช.ผู้ผ่านกฎหมาย

 

กกต.ต้องรักษากฎหมาย

ในกรณีที่เกิดเหตุการณ์ข้างต้น เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือกรรมการการเลือกตั้ง หรือผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัด หรือคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ กกต.มอบหมาย มีอำนาจสั่งให้หยุดหรือระงับการกระทำ

แถมกรณีดังกล่าวยังผูกกับมาตรา 69 ของ พ.ร.บ.เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ที่ระบุ ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้ตำแหน่งหน้าที่กระทำการใดๆ อันเป็นคุณหรือเป็นโทษต่อผู้สมัคร เว้นแต่การกระทำตามหน้าที่และอำนาจ

แต่สิ่งที่เป็นช่องโหว่ในกฎหมายคือ คำว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ใน พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 กลับเปลี่ยนคำนิยาม เจ้าหน้าที่ของรัฐใหม่ ซึ่งเดิมครอบคลุมยังผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ข้าราชการการเมือง ผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น มาเป็นไม่ครอบคลุมกลุ่มตำแหน่งดังกล่าว โดยให้ถือว่า กลุ่มดังกล่าวเป็น “เจ้าพนักงานของรัฐ” ไม่ใช่ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ”

เข้าใจว่า ในขั้นการออก พ.ร.บ.เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2562 คง “หลุด” ในเรื่องดังกล่าว เพราะเป็นการคัดลอกข้อความมาจากของเดิมโดยไม่แก้ไข และของเดิมนั้นครอบคลุมตำแหน่งข้าราชการการเมืองด้วย

 

ผลพวงที่ตามมาจากการลองไมค์

นับเป็นโชคดีของ ส.ส.ที่ไปลองไมค์ เพราะบทกำหนดโทษของมาตรา 69 ที่ปรากฏในมาตรา 126 วรรคสอง ที่มีระวางโทษจำคุก 1-10 ปี หรือปรับ 20,000-200,000 บาท หรือทั้งจำ ทั้งปรับ และให้ศาลเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง 20 ปี ไม่มีผลบังคับต่อผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพราะใช้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐเท่านั้น

แต่เผือกร้อนอาจกลับมาลงที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง เลขาธิการ กกต. ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัด ผู้ตรวจการเลือกตั้ง กรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในข้อหาจงใจไม่ปฏิบัติหน้าที่หรือกระทำการอันมิชอบด้วยหน้าที่เพื่อเป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผู้สมัคร ตามมาตรา 119 ของ พ.ร.บ.เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2562 ซึ่งมีโทษทั้งจำ ทั้งปรับ และเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ทั้งนี้ หากหน่วยงานดังกล่าวไม่มีการดำเนินการสั่งการให้หยุดหรือระงับการกระทำ

ส่วนประเด็นช่องว่างทางกฎหมายที่เท่ากับว่า ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ ที่สามารถดำเนินการให้คุณให้โทษแก่ผู้สมัครนั้นเป็นเรื่องที่ผู้เกี่ยวข้องกับการแก้ไขกฎหมายหรือฝ่ายนิติบัญญัติต้องทบทวนว่า จะดำเนินการอย่างไรต่อไป

กฎหมายพิลึกพิลั่น ที่รีบๆ ออก โดยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร แม้จะโอ่ว่าทำงานรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ แต่ก็มีหลักการที่ขาดๆ เกินๆ แสดงความการขาดความเข้าใจในมิติทางการเมืองและความสอดคล้องต้องกันของกฎหมายมิใช่น้อย

หากอยากให้สังคมไทยเป็นสังคมนิติรัฐ ปกครองด้วยกฎหมาย คงต้องเริ่มจากกฎหมายที่ดี ให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมีโอกาสให้ความคิดเห็น และฝ่ายผู้นำไปใช้โดยไม่เลือกปฏิบัติ

แค่เรื่องลองไมค์เรื่องเดียว ก็เห็นเรื่องราวตามมามากมายจริงๆ