[5 ปัญหาในร่างแก้รัฐธรรมนูญฉบับของฝ่ายรัฐบาล]
.
พรุ่งนี้ (24 พฤศจิกายน 2563) จะมีการประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. เป็นครั้งแรก ซึ่งวาระการประชุมแรกสุดจะเกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งประธานและตำแหน่งต่างๆ ภายในคณะกรรมาธิการ
.
ในฐานะที่เป็นหนึ่งในกรรมาธิการของคณะดังกล่าว ในเบื้องต้นพบว่ามีประเด็นปัญหาในร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาลอยู่ 5 ประเด็นด้วยกัน
.
1. ที่มาของ ส.ส.ร. (มาตรา 256/1) ที่หลายท่านคงได้ทราบกันแล้วว่าร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาลนั้นมีการแบ่งส่วน ส.ส.ร. ให้มาจากทางอื่นที่ไม่ใช่การเลือกตั้งด้วยเป็นจำนวน 50 จาก 200 คน ในที่นี้ผมขอให้รายละเอียดเพิ่มเติมไปอีกดังนี้
.
1.1. ส.ส.ร. ซึ่งรัฐสภาคัดเลือก 20 คน
.
แน่นอนว่าสำหรับ ส.ส. นั้นมาจากการเลือกตั้ง จึงมีความยึดโยงกับประชาชน มีความชอบธรรมในระดับหนึ่งที่จะคัดเลือก ส.ส.ร. ได้ อย่างไรก็ตามในภารกิจที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งอย่างการร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับเพื่อเป็นกฎหมายสูงสุดฉบับใหม่ของประเทศที่จะต้องใช้บังคับกับประชาชนทุกคนแล้ว การให้ ส.ส.ร. มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงย่อมมีความเหมาะสมกับความสำคัญของภารกิจมากกว่า
.
ในขณะเดียวกัน ส.ว. ชุดปัจจุบัน 250 คน คิดเป็น 1 ใน 3 ของทั้งรัฐสภา ล้วนมีที่มาที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน โดย 6 คนมาจากตำแหน่งผู้นำกองทัพและหน่วยงานความมั่นคง 194 คนมาจากการเลือกของ คสช. โดยสมบูรณ์ และอีก 50 คนมาจากการเลือกกันเองในหมู่ผู้สมัครจำนวนไม่มากนัก แล้วให้ คสช. มาคัดเลือกอีกที ส.ว. ทั้งหมดนี้จึงไม่มีความชอบธรรมโดยสิ้นเชิงที่จะเลือก ส.ส.ร.
.
ทว่าในร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาลได้เปิดให้ ส.ว. ชุดนี้ที่มีความใกล้ชิดกับ คสช. มาอย่างแน่นแฟ้น สามารถเลือก ส.ส.ร. ได้ถึง 7 คน (เมื่อเทียบอัตราส่วน) เมื่อประกอบกับ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลที่นำโดยพรรคที่สืบทอดเจตนารมณ์ของ คสช. โดยตรง สามารถเลือก ส.ส.ร. ได้อีก 7 คน เท่ากับว่าฝ่ายที่ยึดโยงกับอดีต คสช. สามารถกุมเสียง ส.ส.ร. ได้แล้วอย่างน้อย 14 เสียง นับเป็นจำนวนไม่น้อยเลยหากต้องมีการชี้ขาดในบางประเด็นที่มีผู้เห็นด้วยและผู้ไม่เห็นด้วยพอๆ กัน
.
1.2. ส.ส.ร. ซึ่งที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทยเลือก 20 คน
.
ที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทย (ทปอ.) มีบทบาทและพันธกิจคือการประสานงานส่งเสริมความช่วยเหลือ และการพัฒนามหาวิทยาลัยต่างๆ กำหนดท่าทีหรือความคิดเห็นกว้างๆ เกี่ยวกับเรื่องที่เป็นผลประโยชน์หรือปัญหาร่วมกันระหว่างมหาวิทยาลัย และให้คำแนะนำเชิงนโยบายแก่รัฐบาล โดยคงความเป็นองค์กรอิสระไม่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมทางการเมือง
.
ทปอ. ประกอบด้วยอธิการบดีและผู้บริหารจากมหาวิทยาลัยต่างๆ ที่เข้าร่วม ซึ่งอธิการบดีและผู้บริหารมหาวิทยาลัยเหล่านี้มักถูกแต่งตั้งโดยสภามหาวิทยาลัย ซึ่งมักประกอบด้วยอธิการบดีเอง คณบดี พนักงานมหาวิทยาลัย นายกสมาคมศิษย์เก่า และผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ องค์กรลักษณะนี้ไม่ได้เปิดให้ประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมเป็นการทั่วไปได้ แม้กระทั่งนิสิตนักศึกษาของมหาวิทยาลัยเองยังไม่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมได้ด้วยซ้ำ ดังนั้นโดยที่มาของอธิการบดีและผู้บริหารมหาวิทยาลัยแล้ว ทปอ. จึงไม่ใช่องค์กรที่มีความยึดโยงกับประชาชน และอันที่จริงแล้วสมาชิก ทปอ. เองก็มาจากมหาวิทยาลัยและสถาบันอุดมศึกษาของรัฐเพียง 34 แห่งเท่านั้น ในขณะที่สถาบันอุดมศึกษาในประเทศไทยทั้งของรัฐและเอกชนมีจำนวนมากกว่า 200 แห่ง นั่นหมายความว่า ทปอ. เองก็ไม่ได้มีความครอบคลุมในชุมชนวิชาการด้วยเช่นกัน
.
มากไปกว่านั้น มหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษาในแต่ละแห่งที่เข้าร่วมใน ทปอ. ต่างก็เป็นหน่วยงานในสังกัดหรือในกำกับของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ครม. สามารถมีมติในกิจการบางอย่างของมหาวิทยาลัยได้ ซึ่งนั่นหมายความว่ารัฐบาลอาจเข้ามามีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของ ทปอ. ในการเลือก ส.ส.ร. ได้
.
นอกจากนี้คุณลักษณะของ ส.ส.ร. ที่ ทปอ. จะต้องไปเลือกมา ได้แก่ ผู้เชี่ยวชาญสาขากฎหมายมหาชน สาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ จำนวน 10 คน และผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน หรือการร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 10 คน การกำหนดคุณลักษณะเช่นนี้ทำให้ผู้ที่ถูกเลือกเป็น ส.ส.ร. ผ่านช่องทางนี้ถูกจำกัดวงอยู่ในหมู่นักวิชาการ ข้าราชการ และผู้มีอิทธิพลในทางการเมือง ซึ่งอาจเคยก่อผลกระทบให้ประเทศไทยต้องเผชิญความขัดแย้งมาถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะ “ผู้มีประสบการณ์ด้านการร่างรัฐธรรมนูญ” เนื่องจากที่ผ่านมารัฐธรรมนูญหลายฉบับถูกร่างขึ้นในสมัยรัฐประหาร หากกำหนดให้ต้องมีผู้ที่มีคุณลักษณะดังกล่าวเข้ามาประมาณ 3 – 4 คนแล้ว ก็อาจได้บุคคลอย่างคุณมีชัย ฤชุพันธุ์, คุณบวรศักดิ์ อุวรรณโณ, น.อ.ต.ประสงค์ สุ่นสิริ หรือคนอื่นๆ ที่เคยร่วมร่างรัฐธรรมนูญสืบทอดอำนาจคณะรัฐประหารเข้ามาร่วมเป็น ส.ส.ร. อีกครั้งก็เป็นได้
.
1.3. ส.ส.ร. ซึ่งคัดเลือกจากนักเรียน นิสิต หรือนักศึกษา 10 คน
.
การกำหนดให้ กกต. เป็นผู้คัดเลือกนักเรียน นิสิต นักศึกษา ให้ได้จำนวนที่กำหนด โดยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอชื่อและการคัดเลือกก็ให้เป็นไปตามระเบียบที่ กกต. กำหนด (มาตรา 256/8 วรรคสอง) เท่ากับว่าเรากำลังฝากความไว้วางใจทั้งหมดในการคัดเลือก ส.ส.ร. ทั้ง 10 คนนี้ไว้กับ กกต. ชุดปัจจุบัน
.
กกต. ชุดนี้ทั้ง 7 คน แต่งตั้งขึ้นในสมัย คสช. โดยการ “เซ็ตซีโร่” กกต. ชุดเดิม ตั้งคณะกรรมการสรรหาที่มีประธาน สนช. เข้าไปมีส่วนร่วมด้วย แล้วนำรายชื่อมาให้ สนช. ให้ความเห็นชอบอีกทีหนึ่ง ทั้งหมดนี้ไม่มีประชาชนหรือผู้แทนประชาชนเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องเลย
.
เมื่อเข้ามาดำรงตำแหน่งแล้วก็ได้จัดการเลือกตั้งในแบบที่ประชาชนทั้งประเทศไม่อาจลืมได้ลง ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดเขตเลือกตั้งแบบหาเหตุผลไม่ได้, ความไร้ประสิทธิภาพในการดูแลการเลือกตั้งล่วงหน้าและการเลือกตั้งนอกประเทศจนมีผู้เสียสิทธินับพันคน, การเพิ่งมากำหนดสูตรคำนวณจำนวน ส.ส. หลังจากรู้ผลการเลือกตั้งแล้ว, ความพยายามชงเรื่องยุบพรรคการเมืองฝ่ายหนึ่งให้จงได้ แต่ล่าช้าเมินเฉยกับพรรคการเมืองอีกฝ่ายหนึ่ง ฯลฯ แล้วจะให้เราไว้ใจให้ กกต. ที่มีเกียรติประวัติเช่นนี้มารับผิดชอบในการคัดเลือก ส.ส.ร. ได้อย่างไร
.
นอกจากนี้ยังมีข้อกังขาว่าการคัดเลือกนักเรียน นิสิต นักศึกษา สุดท้ายแล้วจะไปกระจุกตัวอยู่แต่ในสถานศึกษาชั้นนำของประเทศ ไม่ครอบคลุมไปทั่วทุกภูมิภาคหรือเข้าถึงนักเรียน นิสิต นักศึกษาในพื้นที่ห่างไกลหรือไม่ และยิ่งไปกว่านั้น สถานะความเป็น ส.ส.ร. ยังถูกผูกอยู่กับสถานะความเป็นนักเรียน นิสิต นักศึกษา หากพ้นสภาพนักเรียน นิสิต นักศึกษา ก็จะพ้นสภาพ ส.ส.ร. ไปด้วย หรือหากไม่ได้เป็นนักเรียน นิสิต นักศึกษาตั้งแต่แรกก็จะไม่อยู่ในเกณฑ์คัดเลือก นั่นเท่ากับเป็นการแบ่งแยกนักเรียน นิสิต นักศึกษาออกมาเป็นอีกชนชั้นหนึ่ง แล้วกีดกันผู้คนรุ่นราวคราวเดียวกันที่อาจไม่ได้มีโอกาสทางการศึกษาเทียบเท่าออกไป ทั้งที่พวกเขาเหล่านั้นก็เป็นคนรุ่นใหม่ที่ต้องอยู่กับประเทศนี้ไปอีกนาน
.
การแบ่งส่วน ส.ส.ร. ส่วนนี้จึงไม่ได้เป็นอะไรมากไปกว่าความพยายามเอาใจนักเรียน นิสิต นักศึกษาโดยเอาสิทธิพิเศษมาหว่านล้อม แต่แท้จริงแล้วไม่ได้เห็นเลยว่าจะนำไปสู่การตอบสนองเจตนารมณ์ของนักเรียน นิสิต นักศึกษา และเยาวชนคนรุ่นใหม่ได้
.
2. การกำหนดให้เมื่อ ส.ส.ร. จัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้รัฐสภาเป็นผู้ลงมติให้ความเห็นชอบ และหากรัฐสภาเห็นชอบแล้วก็ไม่ต้องนำไปทำประชามติอีก (มาตรา 256/15)
.
ผมเห็นว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นเป็นเรื่องที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง เพราะเป็นการเปลี่ยนแปลงกฎหมายสูงสุดของประเทศทั้งระบบ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อประชาชนชาวไทยทั้งประเทศ ดังนั้นเมื่อมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ออกมาแล้ว จึงจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชนทั้งประเทศได้ตัดสินใจโดยตรงว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่ก่อนที่จะประกาศใช้ต่อไป
.
ส่วนรัฐสภาชุดนี้ อย่างที่ผมได้กล่าวไปแล้วว่า 1 ใน 3 ก็เป็น ส.ว. ที่ไม่มีความยึดโยงกับประชาชน จึงไม่มีความชอบธรรมเพียงพอที่จะมาตัดสินใจเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนประชาชนได้
.
การบัญญัติไว้เช่นนี้ในร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาล ยังสะท้อนให้เห็นว่าการที่ฝ่ายรัฐบาลพยายามอ้างคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 เพื่อมาโต้แย้งว่าการจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น ก่อนเริ่มจัดทำจะต้องทำประชามติถามประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเสียก่อนว่า “สมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” (ซึ่งผมเห็นว่าในขั้นนี้รัฐสภามีอำนาจและความชอบธรรมที่จะตัดสินใจแทนประชาชนได้ เพราะยังเป็นขั้นของการเปิดให้เริ่มต้นจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เท่านั้น) นั้นเป็นเพียงความพยายามของฝ่ายรัฐบาลในการหาช่องทางขัดขวางการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เท่านั้น เพราะในร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาลกลับระบุเองด้วยซ้ำว่าในขั้นของการเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญให้สภาเห็นชอบแทนประชาชนได้ แสดงว่าฝ่ายรัฐบาลยึดถือการทำประชามติในฐานะเครื่องมือทางการเมืองที่จะประวิงเวลาในการแก้รัฐธรรมนูญเท่านั้น ไม่ได้สนใจว่ารัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนหรือไม่ก็ตาม
.
3. ระยะเวลากว่าจะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยาวนานเกินไป เมื่อเทียบกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว
.
ร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาลได้กำหนดกระบวนการในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตั้งแต่การตั้ง ส.ส.ร. ไปจนถึงการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยที่หากต้องมีการทำประชามติด้วย (ซึ่งผมเห็นว่าจำเป็นต้องทำ ดังที่ได้กล่าวในข้อ 2.) อาจกินระยะเวลาประมาณ 504 – 526 วัน หรือเท่ากับประมาณ 1 ปี กับอีก 5 – 6 เดือน ในขณะที่กระบวนการตามร่างฉบับของฝ่ายค้านอาจใช้เวลาประมาณ 350 – 365 วัน หรือเท่ากับประมาณ 1 ปีเท่านั้น โดยส่วนสำคัญมาจากการกำหนดระยะเวลาจัดการเลือกตั้ง ส.ส.ร. ไว้ที่ 60 วัน (ร่างฉบับของรัฐบาลกำหนด 90 วัน) และกำหนดระยะเวลาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญของ ส.ส.ร. ไว้ที่ 120 วัน (ร่างฉบับของรัฐบาลกำหนด 240 วัน)
.
ผมเห็นว่าสถานการณ์ของบ้านเมืองในขณะนี้มีความไม่แน่นอนสูง ความเปลี่ยนแปลงอาจเกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็วอยู่ตลอดเวลา หากเกิดเหตุการณ์สำคัญขึ้นอย่างกะทันกัน เช่น การยุบสภา หรือการลาออกของนายกรัฐมนตรี หากกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นไปโดยล่าช้า จะทำให้ประเทศยังต้องพึ่งพารัฐธรรมนูญฉบับเดิม (พ.ศ. 2560) ที่มากด้วยข้อเสียต่อไป ซึ่งอาจซ้ำเติมปัญหาที่ดำรงอยู่ให้ดำเนินต่อไปโดยไม่ถูกแก้ไข
.
ด้วยเหตุนี้ ส.ส.ร. จึงต้องเร่งทำงานแข่งกับเวลา โดยผมเห็นว่าในระยะเวลาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ 120 วัน คิดเป็นประมาณ 17 สัปดาห์ หาก ส.ส.ร. ทำงานสัปดาห์ละ 5 วัน จะมีเวลาทำงานถึง 85 วัน ซึ่งหาก ส.ส.ร. มีความขยันขันแข็งเฉกเช่นเดียวกับที่พี่น้องประชาชนทำงานของพวกเขา เวลาเท่านี้ก็น่าจะเพียงพอที่จะร่างรัฐธรรมนูญใหม่ออกมาได้
.
4. การกำหนดให้กรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นนั้นตกไป การจะเสนอให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นอีกครั้งต้องอาศัยมติจากรัฐสภาเป็นคะแนนเสียงถึง 2 ใน 3 ของสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ (มาตรา 256/19)
.
เกณฑ์คะแนนเสียงดังกล่าวนับว่าสูงมาก สำหรับรัฐสภาชุดปัจจุบันที่มีสมาชิก 738 คน เท่ากับต้องมีผู้เห็นชอบถึง 486 คน ในขณะที่ร่างฉบับฝ่ายค้านกำหนดเกณฑ์คือมากกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ หรือเท่ากับ 370 คนเท่านั้น
.
ผมเห็นว่าการกำหนดเกณฑ์คะแนนเสียงสูงเช่นนี้ส่งผลให้ในทางปฏิบัติจะเป็นการตัดโอกาสที่จะนำร่างรัฐธรรมนูญที่ตกไปกลับไปปรับปรุงใหม่ (โดยการเริ่มกระบวนการจัดทำอีกครั้ง) ซึ่งในอีกแง่หนึ่งก็มองได้ว่าเป็นการมัดมือชกให้ประชาชนต้องยอมลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญที่ ส.ส.ร. จัดทำมา แม้จะเห็นว่ายังมีจุดบกพร่องสำคัญๆ อยู่ก็ตาม มิเช่นนั้นก็จะต้องกลับไปใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ต่อไป ทั้งที่การที่ประชาชนลงประชามติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญนั้นไม่ได้หมายความว่าพวกเขาไม่อยากได้รัฐธรรมนูญใหม่ อยากกลับไปใช้รัฐธรรมนูญเดิมเสมอไป แต่อาจเป็นเพราะพวกเขายังเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญที่ ส.ส.ร. จัดทำออกมายังไม่ดีพอที่จะใช้เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศต่อไปอีกยาวนานก็เป็นได้ ดังนั้นการเปิดโอกาสให้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้งจึงไม่ควรเป็นไปโดยยากเย็นเกินไป
.
5. สุดท้ายนี้ในประเด็นที่ผมได้ย้ำมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ก่อนหน้านี้ ร่างฉบับของฝ่ายรัฐบาลได้กำหนดห้ามการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ โดยหากรัฐสภาวินิจฉัยว่ามีลักษณะดังกล่าว ให้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันตกไป (มาตรา 256/13 วรรคห้าและหก)
.
ผมขอย้ำอีกครั้งว่าการเปิดให้ ส.ส.ร. สามารถพิจารณาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ในทุกหมวดนั้น เป็นหนทางเดียวที่จะนำข้อเรียกร้องของประชาชนมาพูดคุยกันโดยสันติได้อย่างแท้จริง และไม่ได้มีผลเป็นการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์แต่อย่างใด ซึ่งหากไม่ทำเช่นนี้แล้วก็เท่ากับเป็นการปล่อยให้ข้อเรียกร้องเรื่องการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ยังคงอยู่บนท้องถนนต่อไป และในอนาคตสถานการณ์อาจบานปลายได้
.
อย่างไรก็ตามหากกล่าวอย่างเป็นธรรมก็ต้องยอมรับว่าร่างฉบับของฝ่ายค้านก็มีปัญหาในข้อนี้ด้วย ซึ่งจะต้องถูกแก้ไขต่อไปในชั้นของคณะกรรมาธิการและการพิจารณาวาระที่สองที่กำลังจะเกิดขึ้นนี้
.
(อ่านเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับของฝ่ายรัฐบาลได้ที่
https://www.parliament.go.th/…/parli…/ewt_dl_link.php…)