นิธิ เอียวศรีวงศ์ : บทเรียนจากอาร์เจนตินา

นิธิ เอียวศรีวงศ์
A old woman asks for alms on the street in the financial zone of Buenos Aires, 27 May 2002, as Argentina tries to shake its worst economic crisis of the last 100 years. AFP PHOTO/Ali BURAFI / AFP PHOTO / ALI BURAFI

ผมได้ยินนักวิชาการอาวุโสที่ผมนับถือท่านหนึ่งพูดทางทีวีว่า ภาวะเศรษฐกิจนั้นเป็นวงจร เมื่อตกต่ำถึงที่สุดแล้วก็ย่อมดีขึ้นเอง แม้ว่าหวยของรัฐบาลยังแตกเหมือนเดิมก็ตาม

นับเป็นคำปลอบใจแก่ประชาชนชาวไทยในยามนี้ได้ดี

ผมคิดว่าท่านพูดจริงอย่างไม่มีใครปฏิเสธได้ หากมองมันในแง่อภิปรัชญาตะวันออก ทุกอย่างก็เป็นวัฏฏะทั้งนั้น เดี๋ยวดีเดี๋ยวร้ายไม่หยุดนิ่งหรอก แต่ปัญหาคือวงจรที่ว่านั้น อาจมีระยะยาวนานหลายชั่วอายุคนก็ได้ ฉะนั้น อาจต้องรอถึงรุ่นหลานหรือเหลน กว่าเศรษฐกิจของบางสังคมจะเงยหัวขึ้นมาได้ ความจริงที่ปฏิเสธไม่ได้นั้นจึงไร้ความหมายในชีวิตจริงของผู้คน

นัยยะอีกเรื่องหนึ่งในคำพูดนี้ก็คือ เศรษฐกิจและการเมืองเป็นสองอย่างที่ไม่มีผลกระทบต่อกันและกัน ผมคิดว่าเรื่องนี้ชัดเจนมานานแล้วว่าไม่จริง สภาพทางเศรษฐกิจ (และสังคม) ย่อมมีส่วนกำหนดความเป็นไปทางการเมืองไม่มากก็น้อย และในทางกลับกันสภาพทางการเมืองย่อมมีส่วนกำหนดความเป็นไปทางเศรษฐกิจ (และสังคม) ไม่มากก็น้อย

ว่ากันที่จริงแล้ว อะไรๆ ก็ล้วนมีปฏิสัมพันธ์กับการเมืองทั้งนั้น แม้แต่สภาวะสุขภาพของประชาชน เช่น การเมืองบังคับให้เราต้องมีรัฐมนตรีสาธารณสุขที่ไร้หลักการ หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าย่อมสั่นคลอนและทำท่าว่าจะไปไม่รอด เป็นต้น

ประชาชนฟันผุมากๆ ก็อาจทำลายประชาธิปไตยลงสิ้นเชิง เพราะต่างคนก็ปากเหม็นจนไม่อยากจะพูดกันอีกต่อไป

AFP PHOTO / FABIAN GREDILLAS

วันนี้ผมจึงอยากนำเอาประวัติศาสตร์ของอาร์เจนตินามาเล่าให้ฟัง เพราะแสดงให้เห็นทั้งวงจรเศรษฐกิจตกต่ำที่กินเวลาหลายชั่วอายุคน และความสัมพันธ์ที่แยกไม่ออกระหว่างเศรษฐกิจและการเมือง

เรื่องนี้น่าจะรู้กันดี หากการศึกษาไทยให้ความสนใจต่อละตินอเมริกามากกว่านี้ ดังจะเห็นได้ว่าข้อมูลที่ผมจะเล่าต่อไปนี้ก็แค่เอามาจากน้องวิกกับพี่เดีย (Wikipedia) เท่านั้น

หากดูแผนที่อเมริกาใต้ ก็จะเห็นว่าอาร์เจนตินาตั้งอยู่ติดฝั่งมหาสมุทรแอนแลนติก ทำให้ติดต่อได้ยากขึ้นจากศูนย์กลางอาณานิคมของสเปนซึ่งอยู่ที่เม็กซิโกและเปรู กลับไปติดกับอาณานิคมบราซิลของโปรตุเกส ดังนั้น พัฒนาการของประวัติศาสตร์อาร์เจนตินาจึงแตกต่างจากอาณานิคมสเปนในละตินอเมริกาอื่นๆ อยู่บ้าง แม้ว่าอาร์เจนตินาตั้งอยู่ใน “อุปราชมณฑล” (Viceroyalty) ที่มีการทำเหมืองเงินอย่างมากเหมือนกัน แต่แหล่งเหมืองเงินอยู่ในดินแดนที่ในภายหลังก็ไม่ได้รวมอยู่ในอาร์เจนตินา

จนถึงทุกวันนี้ อาร์เจนตินาจึงเป็นประเทศที่ขาวที่สุดในละตินอเมริกา (คือมีคนเชื้อสายนิโกรและอินเดียนพื้นเมืองน้อยที่สุด) ในช่วงหนึ่ง เศรษฐกิจขูดรีดทรัพยากร (extractive economy) ของสเปนทิ้งที่ราบชายฝั่งอันอุดมสมบูรณ์ของอาร์เจนตินาไว้อย่างไม่เหลียวแลด้วยซ้ำ

ในต้นคริสต์ศตวรรษที่ 19 ความเคลื่อนไหวชาตินิยมในละตินอเมริกาทำให้ดินแดนในทวีปนี้กลายเป็นประเทศเอกราชหลายประเทศ อาร์เจนตินากลายเป็นสาธารณรัฐอันหนึ่ง ซึ่งมีที่ตั้งของศูนย์กลางอำนาจอยู่ที่เมืองหรือจังหวัดบัวโนสไอเรส อันเป็นเมืองท่าสำคัญมาตั้งแต่สมัยอาณานิคมสเปนแล้ว

แต่เอกราชกลับนำมาซึ่งสงครามไม่หยุดหย่อน ทั้งสงครามกับภายนอก และสงครามกลางเมือง ตอนแรกก็ต้องรบกับกลุ่มที่ยังจงรักภักดีต่อสเปน (สงครามกู้เอกราช) แล้วก็สงครามกลางเมือง รบกันเองเพราะแตกแยกความคิดเห็นว่า สาธารณรัฐใหม่ควรมีรูปแบบเป็นสหพันธรัฐหรือรัฐเดี่ยว และไม่ว่าจะวางรูปของรัฐอย่างไร ก็มีคนก่อ “กบฏ” หรือแข็งขืนอำนาจรัฐบาลกลางเสมอ ในจังหวัดรอบนอกบ้าง กลางเมืองหลวงบ้าง จึงทำให้กองทัพมีบทบาททางการเมืองสูงตลอดมา และเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองอยู่ประจำเหมือนเมืองไทยนี่แหละครับ มีประธานาธิบดีจากการเลือกตั้งสลับกันไปกับประธานาธิบดีนายพล

เปรียบเทียบกับสหรัฐ สงครามกู้เอกราชกินเวลาไม่นานนัก ครั้นได้ชัยชนะแล้ว ก็ไม่มีสงครามจากมหาอำนาจภายนอกไปอีก 36 ปี (หนึ่งชั่วอายุคน) สงครามที่เหลืออยู่คือสงครามแย่งทรัพยากรจากชาวพื้นเมืองอินเดียน ซึ่งถึงอย่างไรอเมริกันซึ่งมีอาวุธและยุทธวิธีเหนือกว่าย่อมชนะแน่ ซ้ำในหลายกรณี อเมริกันท้องถิ่นในรัฐต่างๆ ที่เป็นด่านหน้าของการบุกเบิกไปฝั่งตะวันตก สามารถจัดการเองได้ด้วย

กองทัพสหรัฐจึงเรียบร้อยทางการเมืองในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อ นับเป็นปัจจัยหนึ่งที่สำคัญไม่น้อยในการทำให้ประชาธิปไตยอเมริกันตั้งมั่นขึ้นได้

AFP PHOTO / JUAN MABROMATA

อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่ช่วงทศวรรษที่ 1860 เป็นต้นมา การเมืองอาร์เจนตินาก็เริ่มเข้าสู่ความสงบและเสถียรภาพ รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในช่วงนี้ดำเนินนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ คือเปิดให้แก่การลงทุนและการค้าเสรี ในขณะที่ช่วงท้ายๆ ของยุคนี้ก็ขยายสิทธิประชาธิปไตยด้วย เช่น ขยายสิทธิเลือกตั้งให้แก่พลเมืองชายทุกคน ตลอดจนให้ความช่วยเหลือแก่ชาวนาในชนบทมากขึ้น

ดังนั้น ตั้งแต่ประมาณ 1860 เป็นต้นมา จึงมีการอพยพเข้าของชาวยุโรปจำนวนมาก ทั่วอเมริกาสองทวีปในช่วงนี้อาร์เจนตินารับผู้อพยพผิวขาวมากเป็นอันดับสองรองจากสหรัฐ ทำให้ประชากรอาร์เจนตินาเพิ่มขึ้น 5 เท่า

แต่ที่มากเสียยิ่งกว่าจำนวนประชากรก็คือ เศรษฐกิจอาร์เจนตินาโตขึ้น 15 เท่า เพราะเสถียรภาพทางการเมืองและนโยบายเสรีนิยมของรัฐบาล และการเพิ่มประชากร

ที่เคยส่งออกข้าวสาลีปีละ 100,000 ตัน ก็เพิ่มเป็น 2,500,000 ตัน ส่งออกเนื้อวัว 28,000 ตันเป็นกว่า 4 แสนตัน มีทางรถไฟเพิ่มขึ้นจาก 500 ก.ม.เป็น 30,000 ก.ม.

สถิติการอ่านออกเขียนได้จาก 22% ของประชากรเป็น 65% เป็นตัวเลขที่สูงสุดในละตินอเมริกาสืบต่อมาอีกนาน

AFP PHOTO/Ali BURAFI / AFP PHOTO / ALI BURAFI

ขอให้สังเกตด้วยนะครับว่า มูลค่าสินค้าออกมหาศาลของอาร์เจนตินามาจากเกษตรกรรม และไม่ใช่เกษตรกรรมของผู้ประกอบการรายย่อย แต่เป็นเกษตรกรรมแบบทุ่งเลี้ยงสัตว์หรือทุ่งปลูกข้าวขนาดใหญ่ ซึ่งล้วนเป็นการประกอบการที่ใช้ทุนเข้มข้น (บนที่ดินราคาถูก) มากกว่าแรงงานเข้มข้น

ไม่ต้องบอกก็รู้ได้เลยว่า ส่วนใหญ่ของประชากรจะได้ส่วนแบ่งของรายได้ประชาชาติไม่มากนัก

ที่ต้องเตือนไว้ก่อนก็เพราะว่าในช่วงนี้ รายได้ต่อหัวประชากรของอาร์เจนตินานั้นสูงมากเป็นที่ 7 ของโลก มากกว่าฝรั่งเศส, เยอรมนี, แคนาดา, ประเทศสแกนดิเนเวียทั้งหมด สูงกว่าอิตาลี 70 เท่า สูงกว่าสเปนเจ้าอาณานิคมเก่า 90 เท่า กว่าญี่ปุ่น 180 เท่า และสูงกว่าบราซิลซึ่งเป็นเพื่อนบ้าน 400 เท่า

ส่วนกิจการอุตสาหกรรมนั้นเพิ่งเริ่มขึ้นในคริสต์ศตวรรษที่ 20 และเป็นอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นทั้งสิ้น (คือไม่ได้พัฒนาเทคโนโลยีการผลิตมากนัก เพราะแรงงานราคาถูกเนื่องจากการล้มละลายของไร่นาขนาดเล็ก) แม้กระนั้นจำนวนของแรงงานในภาคอุตสาหกรรมก็เพิ่มจำนวนมากขึ้น จนมีสหภาพแรงงานสอง-สามองค์กร ภายใต้อุดมการณ์สังคมนิยมและอนาธิปไตย ซึ่งแข่งกัน

แฟรนซิส ฟูกูยาม่า กล่าวว่า ดูอาร์เจนตินาในช่วงนี้แล้ว ก็ควรทำนายได้เลยว่าอาร์เจนตินาจะต้องเป็นยูเอสเอของละตินอเมริกาในปัจจุบันอย่างแน่นอน แต่ก็อย่างที่รู้กันนะครับว่าอาร์เจนตินาในปัจจุบันห่างไกลจากยูเอสเอมากสักเพียงไร

เพราะในที่สุด เดือนพฤษภาคม (อุ๊บส์ ขอโทษครับ เดือนกันยายน) 1930 ก็มาถึง เกิดการรัฐประหารขึ้นในอาร์เจนตินา จากนั้นการเมืองของอาร์เจนตินาก็เสื่อมลง มีแต่เรื่องอื้อฉาว ฆ่ากันกลางสภา และสลับด้วยการรัฐประหารของกองทัพ กลับมาสู่การเลือกตั้งใหม่ เรื่องอื้อฉาวเกี่ยวกับคอร์รัปชั่นใหม่ รัฐบาลทำสัญญาเสียเปรียบอย่างโง่ๆ กับมหาอำนาจอังกฤษ (ตอนนั้นจีนยังไม่ได้เป็นมหาอำนาจ) แล้วก็รัฐประหารใหม่

จนถึงการยึดอำนาจของทหารภายใต้นายพลปิโนเชต์ และความโหดร้ายป่าเถื่อนที่เผด็จการทหารกระทำต่อประชาชนซึ่งเป็นเรื่องที่รู้กันดีอยู่แล้ว

อาร์เจนตินาตกอยู่ภายใต้การปกครองระบอบเผด็จการทหารในช่วง ค.ศ. 1976-1983 ช่วงระยะเวลาเพียง 7 ปีนี้ มีประชาชนตกเป็นเหยื่อการใช้ความรุนแรงของรัฐหลายหมื่นคน / AFP PHOTO / DANIEL GARCIA

ทั้งหมดเหล่านี้ทำให้อาร์เจนตินากลับกลายเป็นประเทศกำลังพัฒนาใหม่ รายได้ประชาชาติตกมาเป็นที่ 87 ต่ำกว่าปัวโตริโก, มาเลเซีย และชิลี ฯลฯ ประมาณว่าอัตราเงินเฟ้อในปีที่แล้วสูงกว่า 40%

ผมไม่ต้องการให้เข้าใจว่ารัฐประหารครั้งเดียว ทุกอย่างพังหมดอย่างโงหัวไม่ขึ้นเลย อันที่จริง 1930 อยู่ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ซึ่งกระทบต่ออาร์เจนตินาแน่นอน ผลก็คือคนรวยเจ้าของไร่ข้าวและปศุสัตว์พากันอพยพเข้าเมือง คนจนในชนบทก็อพยพหนีความหิวเข้าเมืองด้วย สลัมขนาดใหญ่เกิดขึ้นทั่วเมืองใหญ่ของอาร์เจนตินา รวมทั้งเมืองหลวงบัวโนสไอเรสด้วย

ในขณะเดียวกัน การขยายตัวของประชาธิปไตยและการเคลื่อนไหวของแรงงานจนทำให้ได้รายได้สูงขึ้น ก็ทำความหวั่นวิตกแก่ชนชั้นสูงอาร์เจนตินา เริ่มไม่ไว้วางใจระบอบประชาธิปไตยมาก่อนเศรษฐกิจตกต่ำแล้ว ครั้นต้องเผชิญวิกฤต ก็พอใจที่จะให้ใช้อำนาจเผด็จการ (ของทหารหรือพลเรือนก็ตาม) เพื่อทำให้ระบบเก่าที่ตัวได้ประโยชน์มีความมั่นคงไม่เปลี่ยนแปลง ผลก็คือระบบการเมืองเน่าเปื่อยผุพังลง เพราะเผด็จการยิ่งทำให้เกิดการคอร์รัปชั่นที่ตรวจสอบไม่ได้ (มีแต่ข่าวลือหนาหู) รัฐกลับอ่อนแอลงเพราะระบบราชการไม่ถูกกวดขันจากทั้งข้างบน เนื่องจากดึงเอาไปเป็นพวก และไม่ถูกกวดขันจากข้างล่างเพราะถูกอำนาจเผด็จการขวางไว้

ส่วนเสี่ยๆ ซึ่งเคยเอารัดเอาเปรียบสังคมมาก่อนแล้ว ต่างก็แฮปปี้ เพราะเอาเปรียบได้สะดวกขึ้น แถมยังรักษาระบบเอาเปรียบไว้ให้มั่นคงมากขึ้นด้วย

 

เอากว้างๆ แค่นี้แล้วกันว่า ความเสื่อมโทรมทางการเมืองรุมเล้าจนเศรษฐกิจเงยหัวไม่ขึ้น บรรยายมากก็ทำความเศร้าแก่คนไทยเปล่าๆ

เมื่อประเทศต้องเผชิญวิกฤต การตัดสินใจทางการเมืองผิดเพียงครั้งเดียวในบางครั้ง เป็นผลให้ชาติทั้งชาติสะดุดขาตัวเองตกเหวลึกไปอย่างกู่ไม่กลับ

แน่นอนครับ การตัดสินใจผิดของชาติไม่ได้เกิดขึ้นเหมือนการตัดสินใจคบเพื่อนผิด, คบเพศตรงข้ามผิด, ฯลฯ ของปัจเจก มันมีปัจจัยที่ซับซ้อนกว่านั้น การตัดสินใจของชาตินั้นไม่มีกระบวนการที่อยู่ในบังคับของใครคนเดียว แต่เป็นผลรวมของปัจจัยหลายต่อหลายอย่างซึ่งแวดล้อมคนกลุ่มต่างๆ ทำให้ต่างตัดสินใจไปทางหนึ่งทางใดที่ไม่เหมือนกัน แต่เกิดผลรวมๆ ที่ทำให้ชาติเดิน “ผิด”

ผมขอยกกรณีอาร์เจนตินาใน ค.ศ.1930 เป็นตัวอย่าง

รัฐบาลเผด็จการทหารของอาร์เจนตินา มีประธานาธิบดีที่เป็นนายทหารจากกองทัพ 4 คนคือ ประธานาธิบดีฆอร์เก ราฟาเอล วิเดลา (1976-1981) ประธานาธิบดีโรแบร์โต เอดูอาร์โด วิโอลา (มีนาคม-ธันวาคม ค.ศ. 1981) ประธานาธิบดีเลโอโปลโด กัลตีเอรี (ธันวาคม 1981-มิถุนายน 1982) และประธานาธิบดีเรย์นัลโด บิจโนเน (1982-1983) (AFP PHOTO / ALI BURAFI)

การเลือกตั้งที่ทำติดต่อกันมานาน เป็นผลให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเสนอนโยบายปฏิรูปที่รุนแรงขึ้นตามลำดับ ประธานาธิบดีคนสุดท้ายก่อนจะถูกรัฐประหาร มาจากพรรคที่โฆษณาว่าจะปฏิรูปอย่างถึงรากถึงโคน (UCR) และได้ขยายสิทธิประชาธิปไตยให้แก่ประชาชนอย่างกว้างขวาง

แนวโน้มทางการเมืองเช่นนี้ทำความหวั่นวิตกแก่ชนชั้นนำจำนวนน้อย อย่าลืมสิ่งที่ได้กล่าวแล้วว่า ความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจของอาร์เจนตินา ไม่ได้กระจายถึงประชากรส่วนใหญ่

การหลั่งไหลของประชากรชนบทเข้าสู่เขตเมืองอย่างรวดเร็วทำให้เมืองเช่นบัวโนสไอเรสมีประชากรเพิ่มขึ้นกว่าหนึ่งเท่าตัวในเวลาเพียง 20 ปี ประชากรเหล่านี้ไม่มีประสบการณ์ทางการเมือง และจะกลายเป็นผู้สนับสนุนนายพลเปรอนหลังรัฐประหารของทหารในเวลาต่อมา การขยายสิทธิเลือกตั้งแก่ประชากรชายในกลุ่มนี้ยิ่งทำความตระหนกให้แก่ชนชั้นนำ

ตลอดเวลาที่ประชาธิปไตยค่อนข้างมีเสถียรภาพ นักการเมืองอาร์เจนตินาไม่ได้เข้าไปปฏิรูปกองทัพเลย ปล่อยให้กองทัพที่เคยมีบทบาททางการเมืองอย่างสูง ชะเง้อคอน้ำลายไหลอยู่ในค่ายทหารถึง 70 ปี (1860-1930)

อย่าลืมว่ากองทัพก็เป็นหน่วยราชการอันหนึ่งที่จ้างงานคนจำนวนมาก ทำให้ไม่มีนักการเมืองคนไหนอยากไปทำลายคะแนนเสียงของตนเองในค่ายทหาร

ยังมีเงื่อนไขอื่นๆ อีกมากที่ทำให้การรัฐประหารใน 1930 ประสบความสำเร็จ และนำประเทศสู่ความหายนะในที่สุด

อาร์เจนตินาเป็นบทเรียนให้เห็นว่า ความเสื่อมสลายของระบบการเมืองเป็นเหตุให้เกิดความล่มสลายของเศรษฐกิจได้ แม้ไม่อย่างตรงไปตรงมา แต่เป็นเหตุอันนำไปสู่เงื่อนไขอื่นๆ ที่ทำให้เศรษฐกิจไม่กลับมาจำเริญอย่างเก่าได้อีก ในขณะเดียวกัน “วงจร” ทางเศรษฐกิจตกต่ำที่กินระยะเวลาสืบเนื่องกันถึง 3 ชั่วอายุคน ไม่โผล่พ้นน้ำจนบัดนี้ ก็เกิดขึ้นได้เหมือนกัน

บทความก่อนหน้านี้ความสัมพันธ์ด้านเศรษฐกิจไทย-มาเลเซีย จะนำสันติภาพมาสู่ จังหวัดทางใต้ของไทยในที่สุด
บทความถัดไปกรินทร์ จิรัจฉริยากูล : นกเขนท้องแดง