บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา

มหาวิทยาลัยรังสิต

 

ประชาธิปไตยบกพร่อง

(Flawed Democracy)

 

ในปี ค.ศ.2020 ที่ผ่านมา นิตยสาร Economist ได้นำเสนอผลการวิเคราะห์ดัชนีความเป็นประชาธิปไตย (Democracy Index) ของประเทศต่างๆ ทั่วโลก จำนวน 167 ประเทศ โดยได้ผลการวิเคราะห์แบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม คือ

1) ประชาธิปไตยเต็มใบ (Full Democracy) จำนวน 23 ประเทศ

2) ประชาธิปไตยบกพร่อง (Flawed Democracy) จำนวน 52 ประเทศ

3) ระบอบผสม (Hybrid Regime) กึ่งประชาธิปไตยกึ่งเผด็จการ จำนวน 35 ประเทศ

และ 4) ระบอบเผด็จการ (Authoritarian Regime) จำนวน 57 ประเทศ

ในรายงานความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนปฏิรูปประเทศตามมาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญฯ ฉบับล่าสุด (เมษายน ถึงมิถุนายน พ.ศ.2564) ที่คณะรัฐมนตรีรายงานต่อรัฐสภาและจะนำเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาในปลายเดือนพฤศจิกายนนี้ ในส่วนแผนการปฏิรูปด้านการเมือง ได้ใช้ตัวชี้วัด Democracy Index ที่ Economist Intelligence Unit ของนิตยสาร Economist เป็นเกณฑ์ โดยตั้งเป้าหมายความสำเร็จไว้ที่ ค่าเฉลี่ย 6.75

ดัชนีความเป็นประชาธิปไตยนี้วัดอย่างไร และประเทศไทยมีผลการวัดเท่าไร วัดแล้วอยู่ในระดับใด ดูเหมือนยังเป็นองค์ความรู้ที่คับแคบในสังคมไทย

 

เกณฑ์การวัด และการจัดกลุ่มจากคะแนนที่ได้

การวัดดัชนีความเป็นประชาธิปไตยของประเทศ แบ่งประเด็นการวัดออกเป็น 5 กลุ่มเรื่อง คือ

1) กระบวนการเลือกตั้งและการยอมรับในความหลากหลาย (Electoral Process and Pluralism)

2) เสรีภาพของพลเมือง (Civil Liberties)

3) การทำหน้าที่ของรัฐบาล (Functioning of The Government)

4) การมีส่วนร่วมทางการเมือง (Political Participation)

และ 5) วัฒนธรรมทางการเมือง (Political Culture) โดยมีตัวชี้วัดรวม 60 ตัวชี้วัด ในแต่ละตัวจะมีการให้คะแนนเป็น 3 ระดับ คือ 0 หมายถึงไม่มีในสิ่งนั้น หรือระดับน้อย 0.5 มีบ้างหรือระดับปานกลาง และ 1 มี หรือมีมาก โดยคำตอบที่ได้จะนำมาคำนวณให้อยู่ใน Scale 1-10 และแปลผลดังนี้

คะแนน มากกว่า 8 ขึ้นไป หมายถึงประชาธิปไตยเต็มใบ

คะแนน มากกว่า 6 ไปจนถึง 8 คะแนน หมายถึงประชาธิปไตยบกพร่อง

คะแนน มากกว่า 4 ไปจนถึง 6 คะแนน หมายถึง ระบอบผสม กึ่งประชาธิปไตยกึ่งเผด็จการ

คะแนน ตั้งแต่ 4 คะแนนลงไป หมายถึง ระบอบเผด็จการ

 

ผลการประเมินในปี ค.ศ.2020

จากรายงานที่เผยแพร่ พบว่าประเทศที่มีค่าดัชนีความเป็นประชาธิปไตยสูงเป็นอันดับหนึ่ง คือ นอร์เวย์ ได้คะแนนเฉลี่ยสูงถึง 9.71 ส่วนอันดับสุดท้าย อันดับที่ 167 คือ เกาหลีเหนือ มีคะแนนเฉลี่ยเพียง 1.08

สำหรับประเทศไทย ได้ลำดับที่ 73 ด้วยคะแนนเฉลี่ย 6.04 เกือบจะรั้งท้ายในกลุ่มที่สองที่เป็นประชาธิปไตยบกพร่อง โดยมีคะแนนประเมินในแต่ละองค์ประกอบดังนี้

1) กระบวนการเลือกตั้งและการยอมรับในความหลากหลาย คะแนนเฉลี่ย 7.0

2) เสรีภาพของพลเมือง คะแนนเฉลี่ย 5.0

3) การทำหน้าที่ของรัฐบาล คะแนนเฉลี่ย 6.67

4) การมีส่วนร่วมทางการเมือง คะแนนเฉลี่ย 6.25

5) วัฒนธรรมทางการเมือง คะแนนเฉลี่ย 5.29

จากคะแนนประเมินที่ได้ องค์ประกอบที่เป็นตัวฉุดรั้งดัชนีความเป็นประชาธิปไตยของประเทศให้ลดต่ำลงคือ เรื่องเสรีภาพของพลเมืองซึ่งประกอบด้วยตัวชี้วัด 17 ตัว อาทิ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เสรีภาพในการชุมนุมและแสดงออก การที่ประชาชนได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมภายใต้กฎหมายเดียวกัน การได้รับการคุ้มครองตามหลักสิทธิมนุษยชน การข่มขู่ของรัฐที่มีต่อประชาชนผู้ใช้สิทธิและเสรีภาพ เป็นต้น

 

มองย้อนผลการประเมินในอดีต

ในรายงานฉบับดังกล่าว ยังมีการนำเสนอตัวเลขผลการประเมินของประเทศไทยย้อนหลังไปจนถึง ค.ศ.2006 (พ.ศ.2549) พบว่าประเทศไทยมีค่าเฉลี่ยในช่วงดังกล่าว ที่สามารถนำมาแสดงในรูปกราฟ

หากพิจารณาจากเกณฑ์ค่าเฉลี่ย 6 คะแนน เท่ากับว่าประเทศไทยเคยมีผลการประเมินดัชนีความเป็นประชาธิปไตย ตกไปอยู่ในกลุ่มที่ 3 ที่เป็นระบอบผสมกึ่งประชาธิปไตยกึ่งเผด็จการในปี ค.ศ.2006 (พ.ศ.2549) และ ค.ศ.2014-2018 (พ.ศ.2557-2561)

ซึ่งตรงกับที่มีการรัฐประหารทั้งสองครั้ง คือ การรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 และการรัฐประหาร เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557

อย่างไรก็ตาม แม้เป็นช่วงรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ค่าเฉลี่ยของดัชนีก็อยู่ในระดับไม่เกิน 8 คือ ยังไม่เคยทะลุไปยังกลุ่มที่ 1 ที่เป็นประชาธิปไตยเต็มใบได้แม้แต่เพียงครั้งเดียว

โดยปีที่ได้สูงสุดคือ ค.ศ.2008 (พ.ศ.2551) ในสมัยรัฐบาลเลือกตั้ง ที่มีนายสมัคร สุนทรเวช (29 มกราคม 2551) นายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ (18 กันยายน 2551) และนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ (17 ธันวาคม 2551) เป็นนายกรัฐมนตรี ที่ได้ค่าเฉลี่ยมากที่สุดที่ 6.81

 

การตั้งค่าเป้าหมายในแผนปฏิรูปประเทศ

จากรายงานความคืบหน้าผลการดำเนินงานตามแผนปฏิรูปประเทศ ฉบับเดือนเมษายน ถึงมิถุนายน พ.ศ.2564 ที่ตั้งค่าเป้าหมายดัชนีความเป็นประชาธิปไตยไว้ที่ 6.75 จึงเป็นค่าเป้าหมายที่ไม่สะท้อนถึงความพยายามใดๆ และเป็นการตั้งที่ต่ำกว่าค่าสูงสุดที่เคยทำได้เมื่อปี พ.ศ.2551 เสียด้วยซ้ำ ซึ่งแม้ทำได้ ก็ไม่อาจนำมากล่าวอ้างถึงความสำเร็จ หรือเท่ากับถอยหลังไปมากกว่า 10 ปี

หรือนี่คือความสำเร็จในการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง ที่คุยนักคุยหนาว่า เข้ามาเพื่อปฏิรูป

ยิ่งไปดูรายละเอียดของแผนและโครงการการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง ที่มีโครงการที่คัดแล้วว่าเป็นโครงการสำคัญที่สามารถทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างได้ผล (Big rock) ที่มีทั้งหมด 69 โครงการ พบว่าสิ่งที่อยู่ในรายงานล้วนเป็นแผนที่จะดำเนินการโดยส่วนราชการโดยเอางานประจำ เช่น งานอบรมให้ความรู้ของสถาบันพระปกเกล้า งานด้านส่งเสริมประชาธิปไตยของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ทำกันมาเป็นปกติมาใส่ไว้แผนปฏิรูป

แถมยังไม่มีรายงานถึงความสำเร็จ ความคืบหน้าของการดำเนินการตามแผนให้เห็นได้อย่างเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน

 

เป้าหมายที่ขาดการถอดเป็นแผนงาน โครงการ

“เป้าส่วนเป้า งานที่ทำก็ส่วนงานที่ทำ” นี่คือคำอธิบายที่ดีที่สุด สำหรับการปฏิรูปการเมืองของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นความอ่อนด้อยในขีดความสามารถของระบบราชการที่รองรับการทำงานได้อย่างชัดเจน นับแต่หน่วยวางแผนและกำกับติดตาม คือ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ไปจนถึงคณะรัฐมนตรี ที่ฟังรายงานแล้วไม่สามารถตั้งข้อสังเกตให้เกิดการปรับปรุงในทางที่ถูกต้อง ไปจนถึงวุฒิสภา ที่รับทราบผลความคืบหน้าการดำเนินงานไปแล้วไม่รู้กว่ากี่ฉบับ ที่คณะรัฐมนตรีรายงานเข้ามาทุก 3 เดือน แต่ไม่สามารถมองเห็นความเชื่อมโยงระหว่างเป้าหมายกับกิจกรรมที่สมควรทำ

หากเป้าหมายของท่านคือ การยกระดับค่าเฉลี่ยดัชนีความเป็นประชาธิปไตยให้สูงขึ้น สิ่งที่ต้องทำก็ต้องเร่งปรับปรุงองค์ประกอบของการประเมินในเรื่อง การพัฒนาระบบการเลือกตั้งให้โปร่งใสเป็นที่เชื่อมั่นของประชาชน การส่งเสริมให้ประชาชนมีเสรีภาพในการคิด พูด และชุมนุมโดยสันติ การยกระดับขีดความสามารถของระบบการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิผล การสร้างกลไกให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง และการสร้างวัฒนธรรมทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยตามองค์ประกอบที่ใช้ในการประเมิน 5 ประการ

มัวแต่เอางานประจำที่ทำอยู่ของหน่วยราชการมาใส่ แล้วบอกว่าเป็นประเด็นการปฏิรูปการเมืองที่สำคัญ หนำซ้ำยังใช้อำนาจรัฐในการจัดการคนเห็นต่างอย่างไม่เป็นธรรมไม่เว้นแต่ละวัน

ปีหน้า อย่าว่าจะได้ค่าเฉลี่ย 6.75 ตามเป้าหมายเลย ดีไม่ดี อาจกลายเป็นได้ค่าเฉลี่ยต่ำกว่า 6 ตกจากกลุ่ม 2 ประชาธิปไตยบกพร่อง ไปอยู่กลุ่มที่ 3 ที่มีเป็นระบอบผสมกึ่งประชาธิปไตยกึ่งเผด็จการ

อายประเทศอื่นเขานะครับ