คณิต ณ นคร : หลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษาในรัฐธรรมนูญ 2540

ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการ และการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม (2)

2.ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการในบริบทของไทยเรา

เมื่อผู้เขียนได้นำเสนอหลักการของสหประชาชาติอันเป็นสากลแล้ว ต่อไปนี้ผู้เขียนจะได้กล่าวถึง “ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการ” (The Independence of the Judiciary) ในประเทศไทยเราบ้าง

“ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการ” (Independence of the judiciary) ในประเทศไทยเรานั้น ผู้เขียนเห็นว่า

เป็นปัญหามาโดยตลอด เพราะเราได้จัดให้วงการ “ผู้พิพากษาตุลาการ” (The Judiciary) มี “การบังคับบัญชากันเป็นลำดับชั้น” หรือเป็น Bureaucracy โดยเฉพาะอย่างยิ่งในวงการของ “ศาลยุติธรรม”

ซึ่งสิ่งนี้เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องเลย และเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญอีกด้วย

เพราะการบังคับบัญชากันตามลำดับชั้นของ “ผู้พิพากษาตุลาการ” (The Judiciary) กระทบต่อ “ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการ” (The Independence of the Judiciary)

กระบวนการยุติธรรมของเรานั้น ได้ปฏิรูปในอดีตมาแล้วสองครั้ง

ครั้งแรก คือ การปฏิรูประบบราชการในยุคสมัยในหลวงรัชกาลที่ 5 และ

ครั้งที่สอง คือ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเมื่อปี 2540 โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 25401

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จึงได้บัญญัติถึงข้อห้ามต่างๆ เพื่อเป็นหลักประกัน “ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการ” (The Independence of the Judiciary) ไว้ในมาตรา 249 ว่า

“มาตรา 249 ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย

การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการไม่อยู่ใต้การบังคับบัญชาตามลำดับชั้น

การจ่ายสำนวนให้ผู้พิพากษาและตุลาการ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายบัญญัติ

การเรียกคืนสำนวนคดีหรือโอนสำนวนคดีจะกระทำมิได้ เว้นแต่เป็นกรณีที่จะกระทบกระเทือนต่อความยุติธรรมในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี

การโยกย้ายผู้พิพากษาและตุลาการโดยไม่ได้รับความยินยอมจากผู้พิพากษาและตุลาการนั้น จะกระทำมิได้ เว้นแต่เป็นการโยกย้ายตามวาระตามที่กฎหมายบัญญัติ เป็นการเลื่อนตำแหน่งให้สูงขึ้น เป็นกรณีที่อยู่ในระหว่างถูกดำเนินการทางวินัย หรือตกเป็นจำเลยในคดีอาญา”

หลักการทั้งหลายที่กล่าวมาในมาตรา 249 นี้นั้น ต่อมาได้นำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมพระธรรมนูญศาลยุติธรรมเมื่อปี 2543 เพื่อให้เกิดผลอย่างจริงจัง แต่ก็ไม่ได้รับการปฏิบัติที่จริงจังเพียงพอ

นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 236 ยังบัญญัติอีกว่า

“มาตรา 236 การนั่งพิจารณาคดีของศาลต้องมีผู้พิพากษาหรือตุลาการครบองค์คณะ และผู้พิพากษาหรือตุลาการซึ่งมิได้นั่งพิจารณาคดีใด จะทำคำพิพากษาหรือคำสั่งวินิจฉัยคดีนั้นมิได้ เว้นแต่มีเหตุสุดวิสัยหรือมีเหตุจำเป็นอันมิอาจก้าวล่วงได้ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

เหตุผลที่มาตรา 236 ต้องบัญญัติดังกล่าวมานี้ ก็เพราะว่าในอดีตศาลชั้นต้นของศาลยุติธรรมทั้งหลายไม่มีการ “นั่งพิจารณาพิพากษา” กันอย่างครบองค์คณะพิจารณาพิพากษา

กล่าวคือ ศาลชั้นต้นของศาลยุติธรรมซึ่งเป็น “ศาลพิจารณา” (Trial Court) แต่ก็ไม่ได้ทำตนเป็น “ศาลพิจารณา” (Trial Court)

องค์คณะพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมชั้นต้นในปัจจุบันประกอบด้วย “ผู้พิพาษาอาชีพ” 2 คน

แต่ในทางปฏิบัติตามปกติ “ผู้พิพากษาอาชีพ” จะนั่งพิจารณาพิพากษาเพียงคนเดียว

 

สําหรับองค์คณะพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมชั้นต้นที่กฎหมายกำหนดไว้ 2 คนนั้น มีความเป็นมาที่สมควรกล่าวถึงด้วย

กล่าวคือ เมื่อเดิมเราสามารถ “ผลิตนักกฎหมายได้น้อยมาก” ทั้งการคมนาคมในบ้านเมืองเราในอดีตก็มี “ความไม่สะดวกเป็นอย่างมาก” ด้วย

จากข้อเท็จจริงของการผลิตนักกฎหมายได้น้อย และความไม่สะดวกของการคมนาคมดังกล่าวนี้ทำให้เกิดผลที่ตามมา 2 ประการ คือ

ประการแรก

พระธรรมนูญศาลยุติธรรมที่ตราขึ้นและประกาศใช้บังคับแนบท้ายให้ใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรม พุทธศักราช 2477 มาตรา 23 บัญญัติว่า

“มาตรา 23 ศาลชั้นต้นนอกจากศาลแขวงต้องมีผู้พิพากษาอย่างน้อยสองนายจึ่งเป็นองค์คณะพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญาทั้งปวง

เมื่อผู้พิพากษาไม่สามารถจะนั่งพิจารณาความให้ครบองค์คณะได้ ให้ผู้พิพากษาที่จะนั่งพิจารณาคดีนั้น มีอำนาจเชิญบุคคลที่มีลักษณะดั่งจะกล่าวต่อไปนี้ นั่งเป็นสำรองผู้พิพากษาเพื่อให้ครบองค์คณะ

(1) มีคุณสมบัติอนุโลมตามมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2476 แต่ต้องมีอายุตั้งแต่ 25 ปีขึ้นไป

(2) เป็นข้าราชการประจำการ หรือนอกประจำการ ตั้งแต่ชั้นประจำแผนกขึ้นไป หรือผู้ที่เป็นเนติบัณฑิตสยามหรือได้รับปริญญาตรี หรือประกาศนียบัตร หรือปริญญาในทางกฎหมาย ในต่างประเทศ

ฯลฯ ฯลฯ ฯลฯ”

โปรดสังเกตว่า การทำหน้าที่ของ “สำรองผู้พิพากษา” ตามกฎหมายว่าด้วยพระธรรมนูญศาลยุติธรรมฉบับเดิมนั้น กฎหมายใช้คำว่า “นั่งเป็นสำรองผู้พิพากษา”

กล่าวคือ กฎหมายบังคับให้ “สำรองผู้พิพากษา” ทำหน้าที่เป็น “ศาลพิจารณา” (Trial Court) ไม่ใช่เพียงลงนามรับรู้การทำงานของ “ผู้พิพากษาอาชีพ”

ประการที่สอง

ในอดีต ตาม “พระราชบัญญัติทนายความ พระพุทธศักราช 2457” เรามีทนายความสองชั้นอีกด้วย คือ

“ทนายความชั้นที่ 1” คือ ทนายความผู้สอบไล่วิชากฎหมาย ได้รับประกาศนียบัตรเป็นเนติบัณฑิตฯ ซึ่งมีสิทธิว่าความได้ทั่วพระราชอาณาจักร

“ทนายความชั้นที่ 2” คือ ทนายความซึ่งอธิบดีผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ กรุงเทพฯ ได้ให้สอบสวนคุณวุฒิความรู้ความชำนาญแล้ว เห็นว่าสมควรจะทำหน้าที่ทนายความได้ฯ ซึ่งตามปกติมีสิทธิว่าความได้แต่เฉพาะในกรุงเทพฯ หรือหัวเมืองที่ได้จดลงไว้ในใบอนุญาต2

และในอดีตเนื่องจากการคมนาคมไม่สะดวก ในบางจังหวัดที่ห่างไกล

เสมียนพนักงานของศาลยุติธรรม และเสมียนพนักงานของสำนักงานอัยการมีสิทธิสอบเป็น “ทนายความชั้นสอง” ได้ และบุคคลที่สอบเป็น “ทนายความชั้นสอง” ได้ ก็จะต้องประกอบอาชีพทนายความในศาลที่ห่างไกลและมีปัญหาของการคมนาคม ที่ตนไปสอบเป็น “ทนายความชั้นสอง” ได้นั้น ทั้งนี้ เพราะศาลที่อยู่ห่างไกลและมีปัญหาของการคมนาคมนั้น มักจะไม่มี “ทนายความชั้นหนึ่ง” ไปประกอบอาชีพเพราะในเขตท้องที่นั้น เนื่องจากมีคดีน้อย

ยิ่งกว่านั้น ในคดีอาญาในความผิดอาญาบางฐานกฎหมายกำหนดให้ศาลจักต้องตั้งทนายความให้จำเลย3 และตามปกติกรณีก็จะมี “ทนายความชั้นสอง” ที่ผ่านการสอบเป็น “ทนายความชั้นสอง” ได้นั้นเอง ได้รับการแต่งตั้งจากศาลให้ “เป็นทนายความให้จำเลยตามที่กฎหมายบังคับ”

ตัวอย่าง

จังหวัดในภาคใต้นั้น จังหวัดระนองในอดีตเป็นจังหวัดหนึ่งที่มีปัญหาการคมนาคมอย่างมาก จึงต้องใช้ “สำรองผู้พิพากษา” และ “ทนายความชั้นสอง” ทำหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา

และบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็น “สำรองผู้พิพากษา” และ “นั่งพิจารณาพิพากษาคดี” ควบคู่กับ “ผู้พิพากษาอาชีพ” ในขณะนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งก็คือ บุคคลในแวดวงของ “ทางราชการมหาดไทย” เช่น ปลัดอำเภอ เป็นต้น

ที่กล่าวมานี้นั้นคือการแก้ปัญหาในเรื่องบุคลากรที่ยังขาดแคลนของกระบวนการยุติธรรมของไทยเราในอดีต

และเนื่องจากการขาดแคลนนักกฎหมาย เพราะในขณะนั้นเราผลิตนักกฎหมายได้น้อยมากดังกล่าวมาแล้ว ศาลยุติธรรมชั้นต้นของเราจึงมีองค์คณะ

“นั่งพิจารณาพิพากษา” เป็น “คู่” คือ 2 นาย

ดังนั้น ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 84 จึงได้บัญญัติเพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนนักกฎหมายต่อไปอีกว่า

“ฯลฯ ถ้าในปัญหาใดมีความเห็นแย้งกันเป็นสองฝ่ายหรือเกินกว่าสองฝ่ายขึ้นไป จะหาเสียงข้างมากมิได้ ให้ผู้พิพากษาซึ่งมีความเห็นเป็นผลร้ายแก่จำเลยมาก ยอมเห็นด้วยผู้พิพากษาซึ่งมีความเห็นเป็นผลร้ายแก่จำเลยน้อยกว่า”

 

บทบัญญัติ มาตรา 84 นี้ ในความเห็นของผู้เขียน คือ

“บทบัญญัติที่เป็นการแก้ปัญหา “เฉพาะหน้า” โดยแท้”

แต่ก็ได้กลายเป็นเรื่องถาวรไปจนบัดนี้ ทั้งๆ ที่ปัจจุบันเราผลิตนักกฎหมายได้มากโขอยู่

และเราก็ไม่เคยแก้ไขในเรื่อง “องค์คณะพิจารณาพิพากษาคดี” ให้เป็น “คี่” ที่จะทำให้ศาลชั้นต้นทั้งหลายของศาลยุติธรรมเป็น “ศาลพิจารณา” (Trial Court) ที่ดีขึ้น และเป็นการแก้ปัญหาที่ยังผิดหลักการอยู่

ในตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ดังกล่าวมาแล้วนั้น ผู้ร่างหรือ สสร.2540 ได้ตระหนักถึงการที่อาจจะขาดผู้พิพากษาที่จะ “นั่งพิจารณาพิพากษาคดี” ให้ครบองค์คณะในระยะต้น

เหตุนี้จึงได้กำหนดเป็นการแก้ปัญหา “เฉพาะหน้า” ไว้ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 334(2) ว่า

“ในวาระเริ่มแรก ให้ดำเนินการต่างๆ ดังต่อไปนี้ให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด

(2) ภายในสองปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ให้ตรากฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์ให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมซึ่งจะมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ในปีงบประมาณใด ไปดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสเพื่อนั่งพิจารณาพิพากษาคดีในศาลชั้นต้น ตั้งแต่วันถัดจากวันสิ้นปีงบประมาณที่ผู้พิพากษาผู้นั้นมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ และหากผู้พิพากษาอาวุโสผู้ใดผ่านการประเมินตามที่กฎหมายบัญญัติว่ายังมีสมรรถภาพในการปฏิบัติหน้าที่ ก็ให้ดำรงตำแหน่งต่อไปได้จนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้พิพากษาผู้นั้นมีอายุครบเจ็ดสิบปีบริบูรณ์”

และต่อมาได้มีการบัญญัติกฎหมายให้มี

“ผู้พิพากษาอาวุโส” ทำหน้าที่ “นั่งพิจารณาพิพากษาคดี” เป็น “ศาลพิจารณา” (Trial Court) ให้ถูกต้องตามกฎหมาย

แต่หลังจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารในปี 2549

“ผู้พิพากษาอาวุโส” กลับไม่ทำหน้าที่ “นั่งพิจารณาพิพากษาคดี” อีกต่อไป

 

กรณีจึงอาจกล่าวได้ว่า เป็นการที่ “ศาลยุติธรรม” หลีกเลี่ยงหลักกฎหมายที่ถูกต้องโดยแท้

ดังนี้ อาจกล่าวได้ต่อไปอีกว่า

บุคคลที่เป็นเจ้าพนักงานของรัฐไม่ว่าฝ่ายใดในบ้านเมืองเรานั้น มุ่งทำงานกันอย่างเอาความสะดวกสบาย และแสวงหาค่าตอบแทนที่สูงกับแสวงหาอำนาจกัน โดยไม่คำนึงถึงหลักการ

และเป็นความจริงข้อหนึ่งที่ผู้เขียนคิดว่าคงไม่มีใครปฏิเสธก็คือ วงการพนักงานอัยการกับวงการผู้พิพากษาศาลยุติธรรมมีการต่อสู้เกี่ยวกับ “อำนาจหน้าที่และค่าตอบแทน” กันตลอด เมื่อใดก็ตามที่มีการแก้กฎหมายเพิ่มเงินเดือนค่าตอบแทนแก่ผู้พิพากษาแล้ว พนักงานอัยการก็จะต้องเคลื่อนไหวบ้างเสมอ

แทนที่จะทำงานในความรับผิดชอบกันให้เป็นที่เชื่อถือศรัทธาของประชาชน

และเมื่อผู้พิพากษาขยายอายุการเกษียณได้ และได้ทำงานกันตามความสะดวกสบายได้ พนักงานอัยการก็เลยทำตามบ้าง โดยได้มีการเสนอให้รัฐบาลแก้กฎหมายให้มี “พนักงานอัยการอาวุโส” บ้าง

แทนที่จะเสนอแก้กฎหมายให้มีการขยายการเกษียณอายุของข้าราชการอัยการออกไป

ระบบของข้าราชการอัยการนั้น มีการบังคับบัญชากันเป็นลำดับชั้น หรืออยู่ในระบบ bureaucracy แต่ปรากฏต่อมาว่า มีพนักงานอัยการผู้หนึ่งที่เคยดำรงตำแหน่ง “อัยการสูงสุด” ยอมตนเป็น “พนักงานอัยการอาวุโส” และเมื่อถูกจัดให้ทำงานเป็นลูกน้องของผู้ที่เคยเป็นลูกน้องของตนมาก่อน และถูกอดีตลูกน้องใช้งานจนทนต่อเหตุการณ์ไม่ไหว จึงได้ลาออกจากการเป็น “พนักงานอัยการอาวุโส” ไปก่อนกำหนดอายุครบ 70 ปี

ความในมาตรา 249 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 นั้น แท้จริงก็คือ

การยืนยันถึงการไม่มีการบังคับบัญชากันตามลำดับชั้นของผู้พิพากษาตุลาการนั่นเอง

เหตุนี้ ผู้เขียนจึงเห็นว่า

แม้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จะได้ถูกยกเลิกไปแล้วโดยการยึดอำนาจการปกครองประเทศเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 แต่ผู้เขียนก็เห็นว่าเป็นเรื่องที่จะทำความเข้าใจกันเป็นอย่างอื่นอย่างในอดีตไม่ได้อยู่นั่นเอง ข้อนี้จึงเป็นเรื่องที่ผู้พิพากษาและตุลาการทั้งหลายต้องระมัดระวัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้พิพากษาหรือตุลาการที่ดำรงตำแหน่งผู้บริหารในขณะเดียวกันด้วย กล่าวคือ ผู้พิพากษาหัวหน้าศาล อธิบดีศาล และประธานศาล

เหตุการณ์ของการทำร้ายตนเองของผู้พิพากษาจังหวัดยะลานั้น เท่าที่ผู้เขียนสดับตรับฟังมาจากสื่อ

ก็เห็นจะสืบเนื่องมาจากความผิดหลักการที่ทำให้มีการบังคับบัญชากันเป็นลำดับชั้นเกิดขึ้นนั่นเอง ดังนั้น การแทรกแซงจากอธิบดีผู้พิพากษาภาคจึงเกิดขึ้น

—————————————————————————————————————-
(1) บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 นี้ ผู้พิพากษาที่ฆ่าตนเองก็กล่าวถึงอย่างชื่นชม
(2) ดูรายละเอียดในมาตรา 3 และมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติทนายความ พุทธศักราช 2457
(3) ดูประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 173

บทความก่อนหน้านี้กรมการค้าภายใน เผยสำรวจล่าสุด ภาคเอกชน และประชาชนส่วนใหญ่ ขานรับมาตรการยาและเวชภัณฑ์ และค่าบริการรักษาพยาบาล
บทความถัดไปธปท.จ่ออัดยาแรง 4 แสนล้านอุ้ม จีดีพี 3% ชี้ศก.ไทยหดทั้งปี ไตรมาส 2 ด่ำดิ่ง