ในกรณีปัญหาการยุบสภาผู้แทนราษฎรในเดือนกุมภาพันธ์ 2549 ในสมัยคุณทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี เราอาจจะต้องกลับมารับฟังความเห็นของนักวิชาการ – อาทิ ศ.กิตติคุณ ดร.สุจิต บุญบงการ ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ —ที่เห็นว่าประเทศไทยยังไม่มีประเพณีการปกครองในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เพราะยังไม่ตกผลึก

หรือหากมี ก็ยังเป็นความเห็นที่ขัดแย้งแตกต่างกันไม่ต่างกับกรณีการตีความ “มาตรา 7 เพื่อขอให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” ที่เกิดขึ้นในช่วงปี พ.ศ.2549

ที่สะท้อนให้เห็นถึงสภาวะของการตีความ “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ที่แตกต่างกันในสังคมการเมืองไทย

ขณะเดียวกันความแตกต่างของการตีความที่ปรากฏในช่วงของวิกฤตการเมืองปี พ.ศ.2549 นี้สะท้อนให้เห็นว่า ในสังคมการเมืองไทย “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มิได้ดำรงอยู่ในลักษณะที่เป็นเอกภาพอันมั่นคงหนึ่งเดียว (monolithic)

เหมือนอย่างที่ปรากฏในประเพณีการปกครองของอเมริกาตามความเข้าใจของ Richard Hofstader ในงานเรื่อง “The American Political Tradition and the Men Who Made It” ซึ่งตีพิมพ์ในปี ค.ศ.1948

แต่ความขัดแย้งที่เกิดจากข้อถกเถียงเกี่ยวกับ “มาตรา 7” ในวิกฤตการเมืองไทยช่วงเวลาดังกล่าวดูจะสะท้อนสิ่งที่ W.H. Greenleaf ได้กล่าวถึงประเพณีการปกครองที่ไม่เป็นเอกภาพ แต่เป็นชุดความคิดทางการเมืองที่ขัดแย้งและดำรงอยู่ในลักษณะที่แข่งขันต่อสู้กัน (competing set of ideas)

 

ต่อปัญหาดังกล่าวนี้ ผู้เขียนเห็นว่าควรจะได้มีการหยิบยกประเด็นเรื่อง “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มาอภิปรายสาธารณะให้ประชาชนได้รับรู้ถึงปัญหาและแนวทางการตีความต่างๆ อีกทั้งควรรับฟังความเห็นของประชาชนด้วย

เพราะหากคำตัดสินชี้ขาดว่า “อะไรคือประเพณีการปกครองฯ ในกรณีใดและสถานการณ์ใด” ไม่เป็นที่ยอมรับของประชาชนในวงกว้าง ปัญหาก็จะยิ่งกลับทวีมากขึ้นกว่าการไม่มีบทบัญญัติมาตรา 5 ให้หยิบยกมาใช้เสียเลยตั้งแต่ต้น

แม้ว่ามาตรา 5 (หรือเดิมคือมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ที่มีเนื้อหาในลักษณะที่ว่า หากมีปัญหาเกิดขึ้นและไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญว่าต้องทำอย่างไร ก็ให้ใช้ประเพณีการปกครอง) จะมีปัญหาในเรื่องของการตีความ “ประเพณีการปกครองของไทย” คืออะไร?

แต่กระนั้น การมีอยู่ของมาตรา 5 ในขณะนี้ก็ใช่ว่าจะไม่มีข้อดีเสียเลย เพราะอย่างน้อยปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นได้หลังการเลือกตั้งทั่วไปภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นี้ก็คือการตีความว่า เมื่อไรจะบอกได้ว่า ได้ถึงทางตันอันเกิดจากปัญหาการไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดระยะเวลาไว้ว่าจะต้องจัดตั้งรัฐบาลให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน

อีกทั้งไม่ได้กำหนดไว้ว่า หากจัดตั้งรัฐบาลไม่ได้ จะต้องมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่

โดยหวังว่าผลการเลือกตั้งใหม่จะช่วยให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสภา สามารถมีเสียงข้างมากที่ชัดเจนพอในการจัดตั้งรัฐบาล

ดังนั้น เมื่อเวลาผ่านไป และยังไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ อาจมีผู้เห็นต่าง โดยฝ่ายหนึ่งเห็นว่า ยังไม่ถึงทางตัน แต่อีกฝ่ายเห็นว่าถึงทางตันแล้ว ในแง่นี้ก็อาจจะมีการยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ และใช้หลักประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาโดยทั่วไปหรือตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาของไทยที่ผ่านมาในการตัดสินและให้คำแนะนำได้

เช่น การคำนึงถึงช่วงเวลาปรกติที่ระบบรัฐสภาในประเทศต่างๆ ใช้ในการจัดตั้งรัฐบาล และหากถึงทางตันก็ย่อมต้องมีการยุบสภา เป็นต้น แต่ปัญหาเช่นว่านี้อาจจะไม่ใช่ปัญหาที่ยากที่จะตัดสินตีความโดยอ้างอิงประเพณีการปกครอง

แต่ปัญหาที่เป็นวิกฤตสำคัญย่อมยากที่จะเห็นพ้องยอมรับร่วมกันได้

 

และอย่างที่ได้กล่าวไปในตอนที่แล้วๆ ผู้เขียนขอนำมากล่าวซ้ำอีกครั้งหนึ่งว่า

หลังจากที่ผู้เขียนได้ทำงานวิจัยชิ้นนี้เสร็จสมบูรณ์ไปเมื่อเดือนสิงหาคม พ.ศ.2559 และในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ.2560 ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560

ผู้เขียนจึงขอเพิ่มเติมการตีความมาตราที่ว่าด้วยประเพณีการปกครองในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ซึ่งมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อความในมาตรา 5 ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ (2559)

โดยกำหนดให้มาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีเนื้อความดังนี้คือ

“รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ หรือการกระทําใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทํานั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทําการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

จากข้อความในมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน แสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้กลับมาใช้ความตามมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว (2557) ซึ่งแตกต่างจากมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550 ตรงที่มีคำ “ประเทศไทย” กำกับไว้อย่างที่ผู้เขียนได้ตั้งข้อสังเกตไปแล้ว

โดยการเพิ่มคำว่า “ประเทศไทย” เข้าไป อาจเข้าใจได้ว่า ต้องการย้ำว่าจะต้องเป็นประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศไทยเท่านั้น

ไม่ใช่ประเพณีการปกครองอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศอื่นๆ

ขณะเดียวกัน การแก้ไขมาตรา 5 โดยยกเลิกความในวรรคสามในมาตรา 5 ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติที่กำหนดให้ “ประธานศาลรัฐธรรมนูญจัดให้มีการประชุมร่วมระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระเพื่อวินิจฉัย” และที่ประชุมร่วมดังกล่าวนี้จะเป็นองค์กรที่ “วินิจฉัยชี้ขาด” ในการใช้และตีความ “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

ทำให้เงื่อนไขของการใช้มาตรา 5 นี้กลับไปเหมือนกับมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550 นั่นคือ กลับไปสู่สภาวะที่ขาดองค์กรที่เป็นบุคคลหรือคณะบุคคลที่เป็นผู้รับผิดชอบในการวินิจฉัยชี้ขาดในกรณีที่เกิดปัญหา “ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญบังคับแก่กรณีใด” เพื่อเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง

ดังที่เกิดขึ้นในกรณีการอ้างมาตรา 7 เพื่อ “ขอนายกฯ พระราชทาน” หรือกรณีที่ต้องมีการตัดสินประเด็นความขัดแย้งรุนแรงอื่นๆ ในทางการเมืองที่ต้องมีการตีความประเพณีการปกครองและมีการลงพระปรมาภิไธยตามมา

ขณะเดียวกัน แม้ว่าการกำหนดให้คณะบุคคลรับผิดชอบทำหน้าที่ตัดสินชี้ขาดในประเด็นการใช้ “มาตรา 5” จะช่วยแก้ปัญหาที่เคยมีมาเกี่ยวกับ “มาตรา 7” และเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง

แต่ถ้าพิจารณาในอีกมุมหนึ่ง เราจะพบว่า การให้มีคณะบุคคลทำหน้าที่รับผิดชอบดังกล่าวเพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมืองนั้น ในขณะเดียวกันก็กลายเป็นการลดทอนพระราชวินิจฉัยในการตีความประเพณีการปกครองที่ต้องเกี่ยวข้องกับการใช้พระราชอำนาจของพระองค์ด้วย

นั่นคือ ไม่ว่าคณะบุคคลดังกล่าวจะวินิจฉัยประเพณีการปกครองมาอย่างไร องค์พระมหากษัตริย์ก็ทรงไม่มีพระราชอำนาจที่จะวินิจฉัยคำวินิจฉัยนั้นอีกได้เลย?!!

องค์พระมหากษัตริย์ก็จะทรงกลายเป็นเพียง “ตรายาง” ให้กับคณะบุคคลดังกล่าวนั้นเท่านั้น!