อังกฤษเป็นประเทศต้นแบบของการปกครองระบบรัฐสภา และให้ฝ่ายบริหารอันได้แก่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจในการยุบสภา ในกรณีที่เป็นการยุบสภาก่อนสภาครบวาระ

ต่อมาอำนาจนั้นหดลงอยู่ในมือของนายกรัฐมนตรี

แต่เมื่อปี พ.ศ.2554 อังกฤษได้แก้ไขให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะทำได้ก็ต่อเมื่อนายกรัฐมนตรีได้คะแนนเสียงรับรองเป็นจำนวนสองในสามของสภา

ซึ่งหมายความว่า อำนาจในการยุบสภาไม่ได้อยู่ในมือของนายกรัฐมนตรีโดยลำพังอีกต่อไป แต่ต้องได้เสียงข้างมากพิเศษจากสภาด้วย

กล่าวได้ว่า อำนาจในการยุบสภาได้เคลื่อนมาสู่สภา ส่งผลให้สภามีอำนาจตัดสินใจในการยุบตัวเอง แต่ริเริ่มโดยนายกรัฐมนตรี

 

สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, “Dissolution of Parliament”) ได้กล่าวถึง “การยุบสภาโดยการตัดสินใจของสภา” ไว้ด้วย

และให้ความเห็นไว้ว่า การกำหนดให้สภาเป็นผู้ลงมติยุบสภาคือ “ทางเลือก” อีกทางหนึ่งในการยุบสภา

นั่นคือ การให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถลงมติตัดสินใจว่าจะยุบตัวเองเมื่อไร โดยขึ้นอยู่กับวาระสูงสุดของสภาที่ถูกกำหนดไว้ด้วย

ตัวอย่างได้แก่ มาตรา 73 รัฐธรรมนูญของโซโลมอนไอซ์แลนด์ ที่กำหนดว่า “ถ้าเมื่อไรก็ตาม สภาผู้แทนราษฎรตัดสินใจยุบสภาโดยได้รับการสนับสนุนจากการลงคะแนนด้วยเสียงข้างมากเด็ดขาด (absolute majority) ของสมาชิกสภาเห็นว่า สภาควรยุบ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จะยุบสภาทันทีโดยการประกาศในราชกิจจานุเบกษา”

ในกรณีเช่นนี้ การยุบสภาเป็นการกระทำที่เป็นทางการโดยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ผู้สำเร็จราชการยุบสภาบนพื้นฐานการตัดสินใจของสภา ไม่ใช่ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

สถาบันเห็นว่า การกำหนดการยุบสภาเช่นนี้ส่งผลให้การแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเมือง อาทิ ปัญหาที่เกิดตามมาจากการลาออกของรัฐบาล การลงมติไม่ไว้วางใจหรือผลการเลือกตั้งที่ไม่เด็ดขาดที่ไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากชัดเจน จะยังคงอยู่ที่การตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นที่สุด

การตัดสินใจใดๆ ในการยุบสภาจะต้องผ่านการถกเถียงในสภาและเป็นที่ยอมรับโดยสภา ไม่ใช่สภาจะต้องยอมรับสภาพการยุบสภาที่มาจากการตัดสินใจโดยลับโดยประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี

ความจำเป็นที่จะต้องได้รับการยอมรับจากสภาในการยุบสภาสำหรับการยุบสภาก่อนสภาครบวาระจะช่วยป้องกันการใช้อำนาจยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องและมักง่าย

เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะมีแนวโน้มที่จะหาทางแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเมืองด้วยหนทางอื่นมากกว่าการยุบสภาและต้องเสี่ยงกับผลการเลือกตั้ง (ดังที่ ศ. กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้ให้ความเห็นไว้ที่ผู้เขียนได้กล่าวไปในตอนก่อนๆ แล้ว)

ซึ่งหนทางอื่นๆ ก่อนที่จะตัดสินใจยุบสภาได้แก่ การเปลี่ยนรัฐบาลในกรณีที่มีการลงมติไม่ไว้วางใจ หรือการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยในกรณีที่ผลการเลือกตั้งไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากชัดเจน

และ “การกำหนดให้การตัดสินใจยุบสภาอยู่ที่ตัวสภาเองนี้ส่งผลให้รัฐบาลไม่สามารถใช้การขู่ที่จะยุบสภาเป็นเครื่องมือในการหว่านล้อมหรือมีอิทธิพลต่อสภาได้ ดังนั้น วิธีการเช่นนี้จะทำให้สภาโดยรวมมีความเข้มแข็งขึ้น และโดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับสมาชิกสภาที่ยังไม่มีฐานเสียงเข้มแข็ง (backbenchers) สามารถป้องกันการครอบงำจากฝ่ายบริหาร ท้ายที่สุด แนวทางนี้จะช่วยขจัดความคลุมเครือเกี่ยวกับข้อถกเถียงเรื่องสถานะของอำนาจและการใช้อำนาจวินิจฉัยของประมุขของรัฐ เพราะอำนาจเหล่านี้ได้ถูกกำหนดให้อยู่ในสภาผู้แทนราษฎรอย่างชัดเจนและเป็นการปฏิเสธอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของประมุขของรัฐ”

 

อย่างไรก็ตาม ในประเทศที่มีระบบพรรคการเมืองหลายพรรค ความจำเป็นที่จะต้องได้เสียงข้างมากเบ็ดเสร็จเด็ดขาด (absolute majority) ของสมาชิกสภาทั้งหมดเพื่อลงมติในการยุบสภาอาจจะส่งผลให้สมาชิกพรรคที่ฐานเสียงยังไม่แข็งแรงในรัฐบาลผสมพยายามที่จะคัดค้านการยุบสภาได้

เพราะพวกเขาจะต้องเผชิญกับความสุ่มเสี่ยงในการเลือกตั้งมากกว่าสมาชิกพรรคอาวุโสที่มีฐานเสียงมั่นคงเข้มแข็งแล้ว

การให้สภาต้องมีมติเสียงข้างมาเด็ดขาดถึงจะยุบสภาได้ ส่งผลให้เกิดการต่อรองของพวกเขากับสมาชิกอาวุโสในพรรครัฐบาลผสมมีน้ำหนักมากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงที่รัฐบาลผสมจะไปไม่รอด

ที่เป็นเช่นนี้เพราะสมาชิกสภาประเภทฐานเสียงไม่แข็งจะพยายามซื้อเวลาที่จำเป็นในการแสวงหาการเจรจาต่อรองกับพรรคอื่นๆ เพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสมขึ้นใหม่มากกว่าที่จะเสี่ยงกับการยุบสภาและการเลือกตั้ง

ขณะเดียวกัน ในบางประเทศได้กำหนดเงื่อนไขว่า สภาผู้แทนราษฎรจะต้องได้เสียงข้างมากพิเศษ (supramajority) ถึงจะยุบสภาได้

เช่น ประเทศลิธัวเนีย กำหนดไว้ว่าจะต้องได้เสียงข้างมากถึงสามในห้าของจำนวนสมาชิกสภาทั้งหมด

 

แต่ผู้เขียนมีความเห็นต่างจากอาจารย์บวรศักดิ์ ในส่วนที่ว่า หากนำหลักการ “การยุบสภาโดยการตัดสินใจของสภา” มาใช้กับการยุบสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทย อาจจะได้ผลดีก็เป็นได้

และแน่นอนว่า แนวโน้มน่าจะเป็นไปอย่างที่อาจารย์บวรศักดิ์คาดการณ์ นั่นคือ ยากที่ ส.ส. ในสภาจะลงมติยุบสภา และโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากเงื่อนไขที่จะต้องได้เสียงข้างมากพิเศษ อันได้แก่ 2 ใน 3 หรือ 3 ใน 5

และหากระบบพรรคการเมืองเป็นระบบหลายพรรคที่รัฐบาลจะต้องเป็นรัฐบาลผสม โอกาสที่จะยุบสภาก็จะยากขึ้น และก็จะเป็นไปตามที่สถาบันได้วิเคราะห์ไว้ข้างต้น นั่นคือ

“สมาชิกพรรคในรัฐบาลผสมที่ยังมีฐานเสียงไม่มั่นคงจะพยายามคัดค้านการยุบสภาพยายามที่จะคัดค้านการยุบสภาได้ เพราะพวกเขาจะสุ่มเสี่ยงในการเลือกตั้งมากกว่าสมาชิกพรรคอาวุโสที่มีฐานเสียงมั่นคงเข้มแข็ง การให้สภาต้องมีมติเสียงข้างมาเด็ดขาดถึงจะยุบสภาได้ ส่งผลให้เกิดการต่อรองของพวกเขากับสมาชิกอาวุโสในพรรครัฐบาลผสมมีน้ำหนักมากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงที่รัฐบาลผสมจะไปไม่รอด ที่เป็นเช่นนี้เพราะสมาชิกสภาที่ยังมีฐานเสียงไม่มั่นคงจะพยายามซื้อเวลาที่จำเป็นในการแสวงหาการเจรจาต่อรองกับพรรคอื่นๆ เพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสมขึ้นใหม่มากกว่าที่จะเสี่ยงกับการยุบสภาและการเลือกตั้ง”

ขณะเดียวกัน หากระบบพรรคการเมืองเป็นระบบสองพรรค และเป็นรัฐบาลพรรคเดียว หรือถ้าผสมก็ไม่มากนัก โอกาสที่สภาจะยุบสภาก็ยิ่งจะยากกว่าในระบบหลายพรรค

เพราะถ้าการยุบสภาต้องอาศัยเสียงข้างมากพิเศษ โอกาสที่สมาชิกพรรคการเมืองที่เป็นคู่ขัดแย้งจะเห็นพ้องต้องกันในการยุบสภาจะยากกว่าระบบหลายพรรค

หากรัฐบาลของพรรคการเมืองใดมีปัญหา พรรคคู่แข่งต้องมุ่งที่จะหาทางเข้ามาเป็นรัฐบาลเสียเองมากกว่าที่จะยุบสภา

ซึ่งข้อดีก็จะเป็นอย่างที่สถาบันกล่าวไว้ นั่นคือ สภาจะหา “หนทางอื่นๆ ก่อนที่จะตัดสินใจยุบสภา อันได้แก่ การเปลี่ยนรัฐบาลในกรณีที่มีการลงมติไม่ไว้วางใจ หรือการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยในกรณีที่ผลการเลือกตั้งไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากชัดเจน”

หลักการนี้จะทำให้มีการยุบสภาก่อนสภาครบวาระเกิดขึ้นได้ยาก สภามีความต่อเนื่อง ความเป็น ส.ส. จะมีความยั่งยืนมั่นคงกว่าการเป็นรัฐมนตรี

และอาจจะส่งผลให้ ส.ส. เห็นความสำคัญของการเป็นตัวแทนประชาชนที่ทำหน้าที่ในสภามากขึ้น

 

แต่อย่างไรก็ดี การยุบสภาในอังกฤษภายใต้กฎหมายใหม่ครั้งแรกในปี พ.ศ.2560 พบว่า เมื่อนายกรัฐมนตรีพรรคอนุรักษนิยม (เทเรซา เมย์) เสนอการยุบสภาเพื่อขอความเห็นชอบต่อสภา

ส.ส. ในสภาจากพรรคการเมืองต่างๆ ต่างลงคะแนนเห็นชอบที่จะให้มีการยุบสภา ด้วยคะแนนเสียงเกินกว่าสองในสามเสียอีก นั่นคือ 522 ต่อ 13 น่าจะเป็นว่า ส.ส. ทุกพรรคต่างเห็นว่า ตนล้วนมีโอกาสที่จะชนะการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นตามมา แต่ผลที่เกิดขึ้น กลับกลายเป็นว่า พรรคอนุรักษนิยมในฐานะที่เป็นต้นเรื่องการยุบสภากลับเสียเก้าอี้ในสภาไป