การทูตแทร็ค 2 | สุรชาติ บำรุงสุข

ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข

การแสวงหาข้อยุติความขัดแย้ง (conflict resolution) โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นเรื่องสงครามกลางเมือง เป็นหัวข้อสำคัญประการหนึ่งในวิชาการเมืองระหว่างประเทศ และดังที่กล่าวกันเสมอว่า ความขัดแย้งยุติด้วยการเจรจาทางการเมือง แต่การเจรจาในโลกสมัยใหม่ก็มีความหลากหลาย ไม่ใช่เป็นช่องทางของรัฐฝ่ายเดียว

ในโลกปัจจุบัน จะพบว่ามีการเจรจาผ่านตัวบุคคลที่ไม่มีสถานะอย่างเป็นทางการในรัฐบาล ซึ่งการกระทำเช่นนี้เป็นสิ่งที่สังคมไม่คุ้นเคย เนื่องจากสังคมไทยดูจะมีความคุ้นชินกับมุมมองเดิมว่า การดำเนินการทางการทูตเป็นเรื่องของรัฐบาลเท่านั้น หรือมองว่า ต้องเป็นคนมีตำแหน่งทางการเมืองเท่านั้นจึงจะมีบทบาททางการทูตได้

แต่ในความเป็นจริงแล้ว “การทูตหลายช่องทาง” เป็นหนทางใหม่ของการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ เพราะหลายปัญหาในเวทีโลกนั้น อาจต้องการ “เวทีไม่เป็นทางการ” เป็นจุดเริ่มต้น เนื่องจาก “เวทีทางการ” มีอุปสรรคและข้อขัดข้องอยู่มาก จนไม่สามารถผลักดันให้เกิดการพูดคุยได้จริง

สำหรับความเชื่อในสังคมไทยที่ว่า งานด้านต่างประเทศต้องเป็นเรื่องของ “ตัวแสดงที่เป็นรัฐ” (state actors) เท่านั้น จึงเป็นภาพสะท้อนอีกมุมหนึ่งของการยึดติดกับ “รัฐราชการ” … เราอยู่กับรัฐราชการมานานมาก โดยเฉพาะการถูกครอบโลกทัศน์ด้วยกระบวนการสร้างความเข้มแข็งของรัฐราชการผ่านการยึดอำนาจถึง 2 ครั้ง คือ รัฐประหาร 2549 และ 2557 จนทำให้เรามีมุมมองในแบบรัฐราชการไปด้วย จะทำอะไรก็ต้องถือเป็นเรื่องของรัฐเท่านั้น ทั้งที่การเมืองระหว่างประเทศในหลายส่วนอาศัยกระบวนการที่ไม่เป็นทางการ

ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงการดำเนินการทางการทูตสมัยใหม่ในเวทีโลกแล้ว จะเห็นได้ถึงการใช้ “บุคคลนอกระบบราชการ” มาช่วยในการทำงาน เช่น การตั้ง “ผู้แทนพิเศษ” (special envoy) ที่ไม่มีความจำเป็นต้องตั้งคนในกระทรวงการต่างประเทศ เพราะต้องการแยกงานที่ผู้แทนพิเศษต้องทำออกไปจากระบบราขการ แต่มิได้หมายความว่าจะไม่เชื่อมต่อกับรัฐเลย หากแต่ต้องการให้เกิดความคล่องตัวในการทำงานที่ไม่ยึดติดอยู่กับระบบราชการในแบบเดิม

ฉะนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า งานการทูตสมัยใหม่มีมากกว่า 1 ช่องทาง ซึ่งเราอาจจะเรียกว่า “แทร็ค” (Track) อันมีนัยหมายถึงช่องทางของการติดต่อทางการทูต ภาวะเช่นนี้ทำให้งานการทูตปัจจุบันมีหลากหลายแทร็ค กล่าวคือ งานเช่นนี้มิได้มีความหมายเพียงการทูตที่ดำเนินการโดยผู้แทนที่เป็นทางการของรัฐเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม งานในแบบดั้งเดิมที่ดำเนินการโดยผู้แทนของรัฐถูกเรียกว่าเป็น “การทูตแทร็ค 1” (Track 1 Diplomacy) เช่น การพบปะระหว่างผู้นำรัฐบาล การพบกันของรัฐมนตรีต่างประเทศ หรือการเจรจาปัญหาระหว่างประเทศโดยผู้แทนของรัฐ เป็นต้น ซึ่งสิ่งเหล่านี้มีลักษณะเป็น “การทูตอย่างเป็นทางการ” เพราะตัวแสดงที่มีบทบาทมีสถานะทางการทูตอย่างเป็นทางการด้วยตำแหน่งทางการเมืองที่ปรากฏ
แต่งานการทูตในอีกทางหนึ่งคือ “การทูตแทร็ค 2” (Track 2 Diplomacy) ซึ่งตัวแสดงที่เข้ามาเล่นไม่มีสถานะที่เป็นตัวแทนอย่างเป็นทางการ จึงไม่มีการมีส่วนร่วมโดยตรงจากรัฐบาล หรืออาจเรียกว่าเป็น “การทูตที่ไม่เป็นทางการ” ซึ่งเป็นเพราะตัวแสดงที่เข้ามาไม่มีสถานะทางการในระบบ เช่น การเป็น “คนกลางที่ไม่เป็นทางการ” (informal mediator) ในการช่วยยุติปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศ

การทูตแทร็ค 2 จึงเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการโดยบุคคลที่ไม่อยู่ในรัฐบาล โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเปิดเวทีการพูดคุยที่จะไม่ถูกจำกัดด้วยสถานะของความเป็นรัฐบาล หรือเป็นโอกาสที่จะเปิดการพูดคุยในประเด็นที่ผู้แทนที่เป็นทางการ ไม่สามารถคุยได้สะดวกใจ ซึ่งทำให้เวทีการเจรจาและ/หรือพูดคุยในทางการทูตเช่นนี้ มีความยืดหยุ่น และเป็นการคุยที่ไม่ถูกยึดโยงด้วยสถานะของความเป็นผู้แทนที่เป็นทางการของรัฐในแบบเดิมเท่านั้น

การทำในแบบแทร็ค 2 ช่วยลดช่วงว่างทางการทูต และมีความยืดหยุ่นมากขึ้นด้วย หรือโดยหลักการของเวทีแทร็คนี้ คือ การสร้างเวทีที่ไม่เป็นทางการเพื่อหาทางออกร่วมกัน ซึ่งคุณลักษณะเช่นนี้เป็นเวทีที่เหมาะสมสำหรับใช้ในการแก้ไขปัญหาสงครามกลางเมือง ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างของความสำเร็จ เช่น การประชุมออสโลระหว่างอิสราเอลกับปาเลสไตน์ การยุติสงครามกลางเมืองในทาจิกิสถาน แม้จะไม่ประสบความสำเร็จมากนักในกรณีอินเดีย-ปากีสถาน แต่ก็เห็นถึงบทบาทของแทร็ค 2 ในเรื่องนี้

ดังนั้น ในสถานการณ์ความขัดแย้งในเวทีโลกปัจจุบัน การใช้เครื่องมือทางการทูตในแบบแทร็ค 2 จึงเป็นที่นิยมมากขึ้น และดูจะสอดรับกับการแก้ปัญหาที่อาจต้องการเครื่องมือในแบบที่ไม่เป็นทางการเข้ามาช่วย อีกทั้ง เวทีเช่นนี้จะช่วยรองรับปัญหาเมื่อเวทีทางการยังไม่สามารถเกิดได้จริง

นอกจากนี้ สิ่งที่การทูตแทร็ค 2 จะเป็นปัจจัยที่มีประโยชน์อย่างมากคือ การเป็น “สารตั้งต้น” เพื่อนำไปสู่การสร้างเวทีการเจรจาที่แท้จริง หรืออาจมีบทบาทในการช่วยกำหนดกรอบของการพูดคุยระหว่างคู่ขัดแย้งที่จะเกิดในอนาคต อีกทั้ง แทร็ค 2 จะช่วย “เติมเต็มช่องว่าง” ระหว่างคู่ขัดแย้ง ที่ไม่ยอมเปิดการเจรจาโดยตรง ภาวะเช่นนี้จึงทำให้ “การทูตหลายช่องทาง” เป็นทางออกที่สำคัญในการแสวงหาข้อยุติความขัดแย้งในเวทีสากล แต่ความไม่เป็นทางการเช่นนี้ ก็มิได้มีนัยถึงการตัดขาดออกจากความสัมพันธ์กับรัฐทั้งหมด เพราะเมื่อการทูตแทร็ค 2 เดินมาถึงจุดของความสำเร็จแล้ว ก็จะส่งมอบงานให้แก่ตัวแสดงที่เป็นรัฐ หรือรัฐบาลเข้ามารับช่วงต่อ

ดังนั้น การดำเนินการของแทร็ค 2 จึงเป็นความหวังในเวทีการทูตปัจจุบันที่จะช่วยยุติสงครามกลางเมืองในเวทีโลก ดังเช่น ความสำเร็จของแทร็ค 2 ที่ทำให้เกิดเวทีสันติภาพระหว่างอิสราเอลและปาเลสไตน์ที่กรุงออสโลในปี 1993 อันเป็นต้นแบบที่สำคัญของความสำเร็จของ “การทูตแบบไม่เป็นทางการ” สำหรับยุคปัจจุบัน !