ศาลรัฐธรรมนูญ ในระบอบปฏิปักษ์ประชาธิปไตย | นิธิ เอียวศรีวงศ์

หมายเหตุ : บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกวันที่ 14/10/2022

ก่อนวันที่ 30 กันยายน 2565 (วันที่ศาลรัฐธรรมนูญนัดฟังคำวินิจฉัยคดีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบ 8 ปีตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดแล้วหรือไม่) ดูเหมือนสายตาทุกคู่จับจ้องไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้นำฝ่ายค้านพูดประหนึ่งว่า คำตัดสินไม่มีทางเป็นอื่น นอกจากที่ฝ่ายตนได้ร้องไว้ สื่อทุกช่อง ทุกสถานี ทุกฉบับ พูดกันแต่เรื่องนี้ มีรายการสนทนาที่เชิญนักโน่นนักนี่มาออกความเห็นกันต่างๆ นานาผ่านสื่อของตน กลุ่มมวลชนเคลื่อนไหวไปในทางใดทางหนึ่งเกี่ยวกับเรื่องนี้

ก็น่าประหลาดนะครับ ผมออกจะสงสัยเป็นอย่างยิ่งว่า ในบรรดาศาลทั้งหลายในประเทศไทย ศาลรัฐธรรมนูญได้รับความเชื่อถือไว้วางใจน้อยที่สุด อาจจะเท่าหรือน้อยกว่าศาลพระภูมิด้วยซ้ำ เพราะในการชุมนุมของผู้เคลื่อนไหวทางการเมืองในปี 2563 ศาลพระภูมิขนาดเล็กอันหนึ่งถูกใช้เป็นสัญลักษณ์แทนศาลรัฐธรรมนูญ

ก็ถ้าทัศนคติต่อศาลรัฐธรรมนูญเป็นเช่นนี้ จะมานั่งคอยฟังคำตัดสินไปทำไม

แต่ในการเมืองของชนชั้นนำไทย ศาลรัฐธรรมนูญกลับมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อประชาธิปไตยจำแลง นับตั้งแต่ชนชั้นนำตัดสินใจว่า ต้องเปิดทางให้ประชาธิปไตยในประเทศไทยมีเสถียรภาพพอสมควร แต่จะคงรักษาอำนาจและผลประโยชน์ของพวกตนไว้ต่อไปได้ ก็ด้วยการรักษาประชาธิปไตยให้คงสภาพจำแลงไว้ ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้รับการสถาปนาขึ้นและถูกใช้เป็นเครื่องมือที่ขาดไม่ได้ของชนชั้นนำนับตั้งแต่นั้น

ขนาดทำรัฐประหาร ฉีกรัฐธรรมนูญทิ้ง ก็ยังรักษาศาลรัฐธรรมนูญให้ดำรงอยู่ต่อมา เพื่อรักษา…อะไรก็ไม่รู้ จนนักวิชาการบางท่านเรียกศาลรัฐธรรมนูญว่า ศาลรัฐประหาร

ถ้าอย่างนั้น รัฐธรรมนูญก็ต้องมีความสำคัญอย่างยิ่งแก่ชนชั้นนำล่ะสิ ก็ไม่ใช่อีกนั่นแหละ เพราะพวกเขาก็ร่วมกันฉีกมันทิ้งอยู่เสมอมา อย่างน้อยก็สองครั้งแล้วนับตั้งแต่ฉบับปี 2540 เป็นต้นมา เหตุผลก็เพราะประชาธิปไตยของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับนั้น ยังจำแลงไม่พอจนก่อปัญหาให้แก่ชนชั้นนำ

 

การจำแลงประชาธิปไตยนั้นสำคัญแก่ชนชั้นนำไทย ไม่ใช่เพื่อการยอมรับของคู่ค้านานาชาติแต่เพียงอย่างเดียว ยังเพื่อเป็นช่องทางในการต่อรองกันเองโดยสงบของชนชั้นนำอีกด้วย ไม่ใช่ขัดแย้งกันเมื่อไรก็ “ลงทุน” รบกันด้วยกำลังอาวุธทุกครั้งไป ปัญหามาอยู่ที่ว่าจะจำแลงแค่ไหนและอย่างไร จึงจะไม่เปิดโอกาสให้ประชาธิปไตยพัฒนาเป็นปึกแผ่นแข็งแรงขึ้นมาจริงๆ

ศาลรัฐธรรมนูญเป็นแต่หนึ่งในเครื่องมือที่จะจำแลงประชาธิปไตยไทย แต่หน้าที่สำคัญกว่านั้นอยู่ที่ จะรักษาการประนีประนอมในหมู่ชนชั้นนำไว้ เพื่อป้องกันความแตกแยกในหมู่ชนชั้นนำ หรือต่อสู้แย่งชิงอำนาจและผลประโยชน์กันจนทำลายความชอบธรรมทางการเมืองของชนชั้นนำ หรือสงครามกลางเมืองระหว่างผู้มีอำนาจ

เมื่อพูดถึงชนชั้นนำ ไม่ว่าในสังคมใดๆ ก็ตาม ไม่ใช่กลุ่มคนที่เป็นเนื้อเดียวกัน (monolithic) สักแห่ง แม้แต่ในระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จ ชนชั้นนำแต่ละกลุ่มยังแก่งแย่งแข่งดีกัน อย่างน้อยก็เพื่อได้รับความไว้วางใจจากหัวหน้ามากกว่า หรือจนถึงที่สุดก็อาจล้มล้างหัวหน้าไปเลยก็ได้ทั้งนั้น แต่ในขณะเดียวกันก็มีผลประโยชน์ร่วมที่ทุกกลุ่มต้องรักษาไว้ ระวังไม่ให้ความร้าวฉานระหว่างกันกระทบต่อผลประโยชน์ร่วมนั้น

ชนชั้นนำไทยก็มีกลุ่มที่หลากหลายเหมือนกัน กลุ่มต่างๆ เหล่านี้ก่อตัวและเข้าร่วมในหมู่ชนชั้นนำในยุคสมัยที่แตกต่างกัน รวมทั้งความสัมพันธ์ภายในกลุ่มก็แปรเปลี่ยนไปตามยุคสมัยเช่นกัน ทั้งนี้เพราะเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ, การเมือง, สังคม และวัฒนธรรมที่แปรเปลี่ยนไปในประวัติศาสตร์

 

ในอดีต ดูเหมือนอำนาจและผลประโยชน์ทั้งหมดของชนชั้นนำไทยกระจุกอยู่กับสถาบันกษัตริย์ แต่ความจริงแล้วไม่ได้เป็นเช่นนั้น เพราะมีคนมีอำนาจและผลประโยชน์ที่ได้มาอย่างเป็นอิสระจากสถาบันกษัตริย์อยู่ในสังคมไทยมากทีเดียว เช่น ผู้นำท้องถิ่นหรือ “เจ้านาย” ท้องถิ่น ซึ่งมีกำลังคนที่ภักดีต่อตนจำนวนมาก และอาจก่อกบฏต่อกษัตริย์ได้ ขุนนางที่บังเอิญได้สืบตระกูลมาหลายชั่วคน จึงมีอำนาจหรือบารมีปลูกฝังอยู่ในกิจการหรือกำลังคนบางส่วน ทำให้กษัตริย์ต้องสร้างความสัมพันธ์ทางการเมืองที่ดีกับคนเหล่านี้ไว้

โดยสรุปก็คือ มีดุลแห่งอำนาจในหมู่ชนชั้นนำหลากหลายกลุ่ม กษัตริย์และราชวงศ์ก็เป็นหนึ่งในกลุ่มอันหลากหลายนั้น แต่ไม่ได้เท่าเทียมกับกลุ่มอื่น เพราะถูกยกขึ้นมาให้มีเกียรติยศสูงกว่าทุกกลุ่ม จึงมีหน้าที่จัดสรรแบ่งปันอำนาจและผลประโยชน์ในหมู่ชนชั้นนำ และต้องแบ่งสรรอย่างที่ไม่ทำให้กลุ่มต่างๆ ซึ่งอยู่ภายใต้พระองค์แข็งข้อด้วย พูดอีกอย่างหนึ่ง “การเมือง” หรืออำนาจในการเข้าถึงทรัพยากรที่ต้องแบ่งสรรกันอย่างลงตัวนั่นแหละ คือกติกาที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในการจัดสรรแบ่งปันอำนาจและผลประโยชน์ในหมู่ชนชั้นนำไทยสมัยโบราณ

รัชกาลใดหลีกเลี่ยงกติกาดังกล่าว หรือประเมินกติกาผิดไปจากความเป็นจริง ก็มักจบรัชกาลด้วยการถูกชิงราชสมบัติ

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดในสังคมไทยสืบมาจนทุกวันนี้ ทำให้กลุ่มต่างๆ ที่ประกอบกันขึ้นเป็นชนชั้นนำไทยเปลี่ยนไปด้วย โดยมีกลุ่มใหม่ๆ เพิ่มเข้ามา ในขณะที่ความสัมพันธ์ภายในและชนชั้นนำกับสังคมไทยในวงกว้างก็ปรับเปลี่ยนตามไปด้วย

หลัง 2475 นอกจากสถานะของกลุ่มต่างๆ ในชนชั้นนำถูกปรับเปลี่ยนไปแล้ว ยังทำให้ศูนย์กลางของการต่อรองอำนาจและผลประโยชน์หลุดออกจากสถาบันกษัตริย์มาอยู่ที่สถาบันใหม่คือรัฐสภา (ซึ่งโดยทฤษฎีก็คือประชาชน) นี่เป็นการเปลี่ยนกติกาครั้งใหญ่ เพราะจากการเจรจาตกลงกันระหว่างบุคคลในที่ลับ กลายเป็นการต่อรองกันใน “สถาบัน” ที่เป็นสาธารณะ โดยไม่มีเครื่องมือทางสังคม-การเมืองสำหรับการต่อรองกันเช่นนี้รองรับ (เช่น น.ส.พ.มีตลาดเล็กนิดเดียว, สังคมแทบไม่มีการจัดองค์กรใดๆ, สื่อที่รับได้กว้างขวางเช่นวิทยุอยู่ในมือของชนชั้นนำกลุ่มที่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ ฯลฯ)

ผมขอตั้งข้อสังเกตที่เป็นหัวใจของประเด็นตรงนี้ไว้ด้วยว่า ในวัฒนธรรมไทย ความสัมพันธ์ผ่านสถาบันมีไม่มากนัก ค่อนข้างจำกัดอยู่กับเรื่องศาสนา (ทั้งผีและพุทธ) แต่ในทางเศรษฐกิจ, การเมือง, สังคม, การจัดองค์กรทางสังคม ฯลฯ แล้ว ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลเป็นเรื่องหลัก ปัญหาของประชาธิปไตยไทยจึงไม่ได้อยู่ที่เป็นของแปลกปลอมจากต่างชาติเพียงอย่างเดียว (ซึ่งไม่ต่างจากเน็กไทและเสื้อนอก) แต่มันขัดแย้งโดยตรงกับหลักความสัมพันธ์ทางสังคมในวัฒนธรรมไทยด้วย

แต่ความพยายามจะให้รัฐสภาเป็นศูนย์กลางการต่อรองทางการเมือง ก็สิ้นสุดลงในเวลาเพียง 15 ปีด้วยการรัฐประหารใน พ.ศ.2490 นับเป็นเวลาอันสั้นเกินกว่าที่จะเกิดชนชั้นนำหน้าใหม่ที่เกิดขึ้นจากการเลือกตั้งและสภา ถึงเกิดขึ้นบ้างก็มีกำลังไม่เพียงพอแม้แต่จะปกป้องตนเอง (อย่าพูดถึงปกป้องระบอบเลย) นับจากนั้นชนชั้นนำไทยก็ประกอบด้วย ผู้บังคับบัญชากองทัพ, ระบบราชการพลเรือน และคนที่เกี่ยวข้องกับราชสำนัก คนเหล่านี้แบ่งสรรทรัพยากรทางการเมือง, เศรษฐกิจ, เกียรติยศ, ความช่วยเหลือต่างประเทศ ฯลฯ ระหว่างกันได้อย่างไม่สู้จะลงตัวนัก ทำให้เกิดความตึงเครียดภายในระบบอย่างสูง

ความตึงเครียดมาแตกหักลงใน พ.ศ.2500 ด้วยการยึดอำนาจของสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผบ.ทบ. องค์ประกอบของชนชั้นนำถูกปรับเปลี่ยนไปอีกครั้งหนึ่ง กลุ่มเก่าสามกลุ่มก็ยังอยู่ และกองทัพสามารถกำกับได้ในระดับหนึ่ง แต่ในขณะเดียวกัน นโยบายพัฒนาก็นำเอาคนหน้าใหม่เข้ามาประกอบเป็นกลุ่มใหม่ในชนชั้นนำ ได้แก่ เทคโนแครต, นักวิชาการ ซึ่งไม่เคยมีคำนี้ในภาษาไทยมาก่อนด้วยซ้ำ, สื่อ ซึ่งเพราะการพัฒนาทำให้มีตลาดกว้างใหญ่ขึ้นมาก ทั้งผู้เสพและผู้ซื้อโฆษณา และกลุ่มจัดตั้งต่างๆ เช่น พ่อค้า, นักลงทุน, นายธนาคาร, ทุนท้องถิ่น-เจ้าพ่อ แต่อำนาจต่อรองของกลุ่มจัดตั้งเหล่านี้ แม้มีมากแต่ก็ยังเป็นรองกองทัพ กลุ่มจัดตั้งที่ดูจะไม่มีพลัง แต่ไม่อยู่ภายใต้การกำกับของกองทัพเลยคือ “นิสิตนักศึกษา”

ย้ำอีกครั้งนะครับว่า กลุ่มต่างๆ เหล่านี้ไม่ได้เป็นหุ้นส่วนที่ถืออำนาจเท่าเทียมกัน แต่ลดหลั่นกันตามลำดับ แม้กระนั้นลำดับขั้นนั้นก็ไม่ใช่อยู่นิ่งกับที่ อาจปรับเปลี่ยนไปได้ตามเงื่อนไขต่างๆ ที่เปลี่ยนไปของสังคม

 

ด้วย “อำนาจนำ” ของกองทัพ และการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง ดูเหมือนสังคม-การเมืองไทยจะบรรลุจุดเสถียรที่คงไม่เกิดความเปลี่ยนแปลงใดๆ อีกต่อไป… ตราบเท่าที่ไม่เกิดความแตกแยกในหมู่ชนชั้นนำเอง

แต่ความแตกแยกก็เกิดขึ้นจนได้ ทั้งระหว่างกลุ่มต่างๆ ในหมู่ชนชั้นนำ และภายในกลุ่มเอง จนนำไปสู่ความล่มสลายของระบบที่อยู่ใต้ “อำนาจนำ” อย่างค่อนข้างเด็ดขาดของผู้บัญชาการกองทัพในการลุกฮือขึ้นของประชาชนในเหตุการณ์ 14 ตุลา

สิ่งสำคัญที่ 14 ตุลานำมาให้ทางการเมืองก็คือ อย่างไรเสียการเมืองไทยก็หนีการเมืองมวลชนไปไม่พ้น จำเป็นต้องหาบทบาทที่ “เหมาะสม” (แปลว่าไม่ทำลายโครงสร้างอำนาจและผลประโยชน์ของชนชั้นนำ) ให้แก่มวลชน ข้อสรุปนี้อาจไม่ได้เห็นพ้องต้องกันในหมู่ชนชั้นนำทุกกลุ่ม บางกลุ่มยังเชื่อว่าการกลับไปสู่ระบอบอำนาจนิยมจะเป็นทางออกที่ดีกว่า

อย่างไรก็ตาม บทเรียนเรื่องการเมืองมวลชน ก็ค่อยๆ ซึมลึกลงในหมู่ชนชั้นนำทุกกลุ่ม เพราะอุบัติการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นหลังจากนั้น ไม่ว่าการหนีเข้าป่าไปร่วมกับ พคท.ของนิสิตนักศึกษาจำนวนมาก, ความไม่พอใจรัฐบาลธานินท์ กรัยวิเชียร, การล้มรัฐบาลเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ซึ่งมีการเคลื่อนไหวมวลชนร่วมผสมอยู่ด้วย และการกดดันให้เปรม ติณสูลานนท์ ไม่รับตำแหน่งนายกฯ อีกต่อไป ก็ใช้การเคลื่อนไหวมวลชนเป็นหลัก และแน่นอนการต่อต้าน รสช.และสุจินดา คราประยูร ในปี 2535 ยังไม่พูดถึงการรวมตัวของประชาชนระดับล่างเพื่อต่อต้านโครงการของรัฐหลายต่อหลายเรื่องตลอดมา อุบัติการณ์เหล่านี้ให้บทเรียนแก่ชนชั้นนำว่า ระบอบอำนาจนิยมที่เผยตัวอย่างโจ่งแจ้งไม่ปิดบังอำพรางเลยนั้น เป็นไปไม่ได้ในเมืองไทยอีกแล้ว

อย่างไรเสียก็ต้องมีรัฐธรรมนูญ, การเลือกตั้ง, รัฐสภา และคณะรัฐมนตรีที่มาจากการอนุมัติของรัฐสภา แต่จะร่างรัฐธรรมนูญอย่างไร จึงจะทำให้องค์กรประชาธิปไตยเหล่านี้ไม่มีอำนาจแท้จริงในมือ เพราะชนชั้นนำกลุ่มต่างๆ ยังสามารถกำกับหรือถ่วงดุลการตัดสินใจขององค์กรประชาธิปไตยเหล่านี้อย่างได้ผล นั่นคือที่มาของรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่ฉบับ 2521 จนถึงปัจจุบัน

 

แต่รัฐธรรมนูญที่มีคุณสมบัติอย่างนั้นเกิดขึ้นไม่ได้ในโลก เพราะไม่มีอะไรหยุดนิ่งในโลกนี้ ลำดับชั้นแห่งอำนาจและผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ ในหมู่ชนชั้นนำย่อมแปรเปลี่ยนไปเรื่อยๆ เป็นธรรมดา กระดาษที่ถูกเรียกว่ารัฐธรรมนูญจะหยุดเอาไว้ไม่ได้ เช่นนายทุนตั้งพรรคการเมืองแล้วประสบความสำเร็จ จนอาจท้าทายอำนาจนำของชนชั้นนำเดิม (อำนาจนำเปลี่ยน โครงสร้างอำนาจในกลุ่มชนชั้นนำก็เปลี่ยนตามไปด้วย กลายเป็น disruption ใหญ่ของชนชั้นนำไปเลย) ซ้ำยังมีคนหน้าใหม่ที่ไม่เคยอยู่ในกลุ่มชนชั้นนำมีกำลังกล้าแข็งขึ้น จนจำเป็นต้องดันตัวเองมาร่วมกลุ่มด้วย ดังเช่นเหล่าพ่อค้านายทุนที่เกิดจากนโยบายพัฒนา เป็นต้น

ในระบอบนี้ เขาตั้งใจมีรัฐธรรมนูญไว้ให้ฉีกมาแต่ต้นแล้วครับ ตรงกันข้ามกับที่พูดกันว่า รัฐธรรมนูญควรเป็นกติกาถาวร ที่ทำให้ความขัดแย้งไม่พัฒนาไปสู่ความรุนแรง รัฐธรรมนูญที่เขาร่างขึ้นหลายฉบับในเมืองไทยทนความเครียดของความเปลี่ยนแปลงทางสังคมไม่ได้ ยิ่งกระตุ้นให้ความเครียดกลายเป็นความตึงเครียด และกลายเป็นความรุนแรงในที่สุด หรือพร้อมจะระเบิดทุกเวลา ฉีกรัฐธรรมนูญลงเสียอีก ที่ทำให้ความเครียดคลายลงไป

ไม่ต่างอะไรจากการชิงราชสมบัติในสมัยอยุธยา เป็นกลไกสำคัญที่ขาดไม่ได้ในการเมืองแบบนั้น ชิงกันเสร็จจนเปลี่ยนราชวงศ์ได้เมื่อไร ความเครียดก็ลดลงพอที่จะเกณฑ์ไพร่, เก็บค่านา, ค้าขาย, ทำพิธีกรรมขนาดใหญ่ ฯลฯ ต่อไปได้ดังเดิม โล่ง-อกไปทุกฝ่าย

อย่างไรก็ตาม สังคมไทยเปลี่ยนไปในระยะหลังจนกระทั่ง การฉีกรัฐธรรมนูญนำความเครียดชนิดใหม่เข้ามา นั่นคือความไม่พอใจของประชาชนในวงกว้างขึ้นเรื่อยๆ จนผู้ฉีกรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องใช้ความรุนแรง ซึ่งยิ่งเพิ่มความเครียดแก่ระบบ

นี่คือที่มาของศาลรัฐธรรมนูญ จะจัดการกับความขัดแย้งแย่งชิงในบรรดากลุ่มต่างๆ ของชนชั้นนำอย่างไร ถ้าฉีกรัฐธรรมนูญได้บ่อยน้อยลง และยากขึ้น (เช่น ต้องใช้ “ม็อบมีเส้น” จำนวนมาก ซึ่งก็เป็นธรรมดาที่แกนนำม็อบย่อมต้องขอแบ่งอำนาจและผลประโยชน์หลังฉีกรัฐธรรมนูญสำเร็จ) จำเป็นต้องมีกลไกบางอย่างที่กลุ่มต่างๆ ในหมู่ชนชั้นนำพอรับได้ ในการตัดสินความขัดแย้งกันไปในทิศทางที่ประกันความปลอดภัยแก