หลังจากรัฐธรรมนูญที่เขาบรรจงร่างขึ้นเองกับมือ ถูกตีตกอย่างไร้เยื่อใยจากสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในฐานะประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ก็เก็บตัวเงียบ ไม่เปิดตัวต่อสื่อมวลชน กระทั่งเดือนสิงหาคม 2560 จึงได้รับการแต่งตั้งให้เป็นประธานคณะกรรมการปฏิรูปด้านกฎหมาย 1 ใน 11 ด้านที่รัฐบาลตั้งขึ้นเพื่อวางแนวทางการปฏิรูปประเทศ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ 2560

ถึงวันนี้แผนปฏิรูปด้านกฎหมายได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี กระทั่งประกาศใช้เรียบร้อยแล้ว

ซึ่งนายบวรศักดิ์อธิบายว่า แผนปฏิรูปกฎหมายมี 2 ยุทธศาสตร์ใหญ่ๆ

1. กำหนดกลไกกฎหมายเพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศให้ทันต่อการพัฒนาตามกระแสโลกาภิวัตน์ โดยต้องการพิจารณายกเลิกและปรับปรุงกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพหรือธุรกิจ

2. กำหนดกลไกกฎหมายเพื่อสร้างความเป็นธรรม ขจัดความเหลื่อมล้ำในสังคม เช่น ยกเลิกกฎหมายที่เกี่ยวกับการขายฝาก เพื่อไม่ให้เป็นช่องทางในการเอาเปรียบผู้มีรายได้น้อย รวมถึงเสนอกฎหมายว่าด้วยวิสาหกิจชุมนุม เพื่อส่งเสริมการกระจายรายได้

นายบวรศักดิ์กล่าวว่า ใน 2 ยุทธศาสตร์หลักนี้ ได้กำหนดเป้าหมายที่ต้องปฏิรูปไว้ 10 ข้อ

มีหัวข้อสำคัญๆ เช่น ยกเลิกและปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัย เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตและการประกอบอาชีพของประชาชน โดยกรรมการปฏิรูปด้านกฎหมายได้เสนอให้ตั้งคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน ทำหน้าที่ทบทวนกฎหมายที่ล้าสมัย ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ ไม่เป็นธรรมและเป็นอุปสรรคต่อประชาชน

นอกจากนี้ยังมุ่งเน้นการยกเลิกการขออนุมัติหรืออนุญาต ซึ่งเป็นปัญหาต่อการประกอบอาชีพอย่างมาก เพราะการปฏิรูปกฎหมายจะต้องเพิ่มการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน

“อย่างที่ทำไปแล้วคือ เสนอแก้กฎหมายอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน ซึ่งเป็นประโยชน์มาก อย่างเช่น ก่อนหน้านี้มีปัญหาเกี่ยวกับเรือประมง ซึ่งต้องขอต่อใบอนุญาต แล้วกรมประมงจะส่งเจ้าหน้าที่ลงไปตรวจเรือ แต่ความจริงแล้ว กรมประมงมีเจ้าหน้าที่ไม่เพียงพอ จึงทำให้มีแต่เรือผิดกฎหมาย ทั้งที่เจ้าของเรือไม่อยากทำผิด แต่ไม่มีคนไปตรวจเรือเขา ดังนั้น เราจึงเขียนให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องตรวจเรือภายใน 120 วัน ถ้าไม่ตรวจให้ถือว่าต่อใบอนุญาตโดยอัตโนมัติ”

นอกจากนี้ ยังกำลังนำใบอนุญาตต่างๆ กว่า 6,000 ฉบับมาพิจารณา ว่ายังจำเป็นต้องมีอยู่หรือไม่ โดยเฉพาะใบอนุญาตเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจ ที่คนให้ความสนใจจำนวนมาก หากไม่มีความจำเป็น ต้องยกเลิก วิธีการนี้เรียกว่า Regulatory Guillotine คือตัดคอ ฆ่าใบอนุญาตที่ไม่จำเป็น ซึ่งหลายประเทศทำแล้วประสบความสำเร็จ เช่น ประเทศใน OECD และเกาหลีใต้ เมื่อทำแล้วพบว่ากฎหมายที่เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจ หายไป 60 เปอร์เซ็นต์”

นายบวรศักดิ์บอกว่า การลดกฎหมายที่เป็นปัญหาและอุปสรรคต่อการประกอบธุรกิจนั้น จะช่วยให้สามารถประหยัดงบประมาณของประเทศ และลดการคอร์รัปชั่นจากข้าราชการได้ โดยขณะนี้รัฐบาลได้มอบหมายให้นายกอบศักดิ์ ภูตระกูล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกฯ ทำเรื่องนี้ พร้อมกับเร่งผลักดันการปฏิรูปเรื่องอื่นๆ ให้เห็นผลทันตา

“จริงๆ แล้ว การยกเลิกกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ก็ทำอยู่ แต่ไม่ได้ปูพรมทำทุกกระทรวง เช่น นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ซึ่งเป็นกรรมการกฤษฎีกา เห็นว่าฉบับใดล้าสมัยก็หยิบมาทำ วิธีการนี้ดี แต่ช้า กฎหมายบางฉบับมันล้าสมัยทั้งฉบับ แต่บางฉบับล้าสมัยเป็นบางมาตรา และเรามีกฎหมายล้าสมัยอยู่หลายฉบับ

อย่างเรื่องจำกัดความเร็ว กฎกระทรวงบอกว่าห้ามขับรถในเมืองเกิน 80 ห้ามขับนอกเมืองเกิน 90 แต่ถามว่าใครขับบนทางด่วนไม่เกิน 80 บ้าง ซึ่งผมก็พยายามขับ 80 เพราะเราเรียนกฎหมายมา บอก 80 กูก็ 80 ปรากฏว่ามันมีแต่รถขับแซง บางคนเห็นเราช้ายังบีบแตรใส่เราอีกต่างหาก นั่นแปลว่ากฎหมายนั้นใช้ไม่ได้ ซึ่งกฎหมายอย่างนี้มีเยอะมาก จะต้องสะสาง”

ประธานปฏิรูปกฎหมาย ชี้แจงอีกว่า ส่วนแผนการลดความเหลื่อมล้ำสร้างความเป็นธรรม ประกอบด้วย

1. ตั้งคณะกรรมการลดความเหลื่อมล้ำสร้างความเป็นธรรมในสังคม เพื่อเสนอแนะให้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย

2. มีกลไกให้ประชาชนที่ประกอบอาชีพเข้ามาอยู่ในระบบภาษี

3. สร้างระบบภาษีที่เป็นธรรม ไม่เอื้อประโยชน์ผู้มีรายได้สูง พร้อมกันนี้ยังผลักดันกฎหมาย เช่น ธุรกิจการขายฝาก เพื่อบรรเทาผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่ก่อให้เกิดความเป็นธรรม กฎหมายวิสาหกิจเพื่อสังคม เป็นต้น

อีกเป้าประสงค์ของปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งมีความสำคัญ คือการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ นายบวรศักดิ์แจ้งว่า กรรมการปฏิรูปกฎหมายได้กำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพและการบังคับใช้กฎหมาย ให้หน่วยงานรัฐจริงจังกับการควบคุมการบังคับใช้กฎหมาย กฎหมายฉบับใดไม่สามารถบังคับใช้ได้ใน 2 ปี ให้ถือว่ายกเลิก เพราะไม่มีความจำเป็น นอกจากนี้ยังต้องยกเลิกรางวัลนำจับแก่เจ้าหน้าที่ด้วย

“บ้านเรามีจุดบกพร่องตรงที่ออกกฎหมายโดยไม่มีการวิเคราะห์ผลกระทบ ซึ่งการวิเคราะห์ผลกระทบอย่างมาตรา 77 ในรัฐธรรมนูญ 2560 ถ้าทำเป็นเรื่องเป็นราวเราจะรู้ได้เลยว่า ควรจะออกกฎหมายหรือไม่อย่างไร เช่น พ.ร.บ.รปภ. ถ้าคุณไม่มีเจ้าหน้าที่สำหรับฝึกอบรม แต่คุณบอกจะขอออกกฎหมายก่อน แล้วค่อยขอเจ้าหน้าที่ ไม่มีทาง เพราะจะเป็นปัญหาแน่นอน และบ้านเราก็ไม่ค่อยใช้วิธีให้มีการอบรมหรือตรวจสอบจากหน่วยงานภายนอกด้วย ทั้งที่หลายเรื่องเราให้เอกชนทำได้ เช่น กรมการขนส่ง ไม่เห็นจะต้องตรวจสภาพรถเองเลย”

เมื่อถามถึงการปฏิรูปประเทศในภาพรวม นับแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เข้ามายึดอำนาจ นายบวรศักดิ์ยอมรับว่ารู้สึกเหนื่อย เพราะเส้นทางปฏิรูปนั้นดูยาวนาน ที่เริ่มจากตั้งสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ก่อนยุบตั้งสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) จากนั้นจึงต้องคณะกรรมการปฏิรูป 11 ด้าน โดยทุกคณะมีเพียงแผนงาน เหมือนกับว่า 4 ปีที่ผ่านมา ยังอยู่ที่ขั้นตอนการวางแผน

“วันนี้มีแต่แผนๆๆๆๆ และแผน ปัญหาของการปฏิรูปคือรัฐบาลให้ส่วนราชการเป็นคนทำ แต่ผมยังสงสัยว่าให้คนถูกปฏิรูปไปทำปฏิรูป มันจะสำเร็จเหรอ มันไม่ควรให้เขาทำโดยตรง แต่ควรให้มีส่วนร่วมในการให้ความคิดเห็น วิพากษ์วิจารณ์ แต่เมื่อเป็นอย่างนี้ ผมนึกไม่ออกว่าจะยาวขนานไหน

มีคนมาถามผมว่าปฏิรูปกี่ปีเสร็จ ผมบอกว่าไม่รู้ รัฐธรรมนูญฉบับอาจารย์มีชัย ฤชุพันธุ์ เขียนหมวดปฏิรูปเป็นบทถาวรเลยไม่เห็นเหรอ แปลว่าปฏิรูปไปตลอดที่เท่ารัฐธรรมนูญยังอยู่ ซึ่งต่างจากร่างของผมที่เขียนไว้แค่ 5 ปี เว้นแต่สภาจะให้ขยายต่อไปอีก 5 ปี เพราะการปฏิรูปต้องมีที่จบสิ้น ไม่ใช่ปฏิรูปไปตลอดชาติ”

นายบวรศักดิ์กล่าวว่า ไม่ขอให้ความเห็นว่ารัฐบาลจริงใจกับการปฏิรูปมากน้อยเพียงใด แต่วันนี้รัฐบาลเห็นว่าแล้วงานด้านการปฏิรูปนั้น ไม่มีความคืบหน้า จึงต้องเร่งผลักดันให้งานออกสู่สายตาสาธารณชน

“วันนี้อยากให้คุณไปดูการปฏิรูปพลังงาน ซึ่งไปคนละทิศทางเลย ระหว่างกรรมการปฏิรูปกับกระทรวงพลังงาน ทั้งที่มีอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานเป็นประธาน โดยกรรมการปฏิรูปบอกว่าจะมุ่งไปพลังงานทางเลือกอย่างเต็มตัว แต่ทางกระทรวงกลับไม่มีใครเห็นด้วยสักคน แล้วจะทำอย่างไร กรรมการปฏิรูปทำได้เพียงฟ้อง จึงอยากให้กรรมการปฏิรูปเสนอกฎหมายได้ ไม่ใช่เสนอแค่แผนอย่างทุกวันนี้”

นายบวรศักดิ์ทิ้งท้ายว่า หลังเลือกตั้ง เชื่อว่าคณะกรรมการปฏิรูปประเทศจะยังทำหน้าที่อยู่ แม้รัฐบาลเลือกตั้งจะมีความพยายามลบสิ่งต่างๆ ที่คณะรัฐประหารได้ทำเอาไว้ แต่นั่นไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 เป็นเรื่องยาก

“คณะกรรมการปฏิรูปต้องอยู่หลังเลือกตั้ง แต่อยู่ที่ว่าจะอยู่อย่างขัดแย้งหรือเต็มใจ ถ้าอยู่แบบเต็มใจทุกอย่างก็แฮปปี้ แต่ถ้าอยู่แบบขัดแย้ง จะดูไม่จืด สมมุตินายกฯ ชื่อนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หรือคุณหญิงสุดารัตน์ เกยุราพันธุ์ แม้นายกฯ จะมีคณะรัฐมนตรีและสภาเป็นด่านสกัด แต่ คสช. มี ส.ว. ก็ลองจินตนาการดูแล้วกัน ว่ามันจะเกิดอะไรขึ้นในโครงสร้างทางการเมืองไทย มันจะหนีความขัดแย้งไม่พ้นหรอก ถ้าเขาไม่เห็นด้วยกัน แต่ถ้านายกฯ หลังเลือกตั้งคือ พล.อ.ประยุทธ์ มันก็สมูท ผมไม่ได้เชียร์ พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ได้เชียร์ใครทั้งนั้น”

“บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” ไม่ยอมตอบข้อสงสัยเรื่องวาทะเด็ด “เขาอยากอยู่ยาว” ซึ่งเป็นเสียงตัดพ้อภายหลังรัฐธรรมนูญฉบับพลเมืองเป็นใหญ่ของเขาถูกตีตก

บอกเพียงว่า “ตอนนั้นแค่นึกออกว่าเขาอยากอยู่ยาว กระนั้นสื่อก็ยังนำคำพูดนี้ไปขยาย พูดถึงไม่มีวันจบสิ้น โดยเฉพาะมติชน ที่วันนี้ก็ยังเล่นไม่เลิก”