จากกรณีที่คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ออกนั่งบัลลังก์อ่านคำวินิจฉัยเสียงข้างมาก 6 ต่อ 3 เสียง ว่าการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ยังไม่ครบ 8 ปีตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ กำหนด เนื่องจากชี้ว่าให้เริ่มนับวาระนายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ จึงให้ พล.อ.ประยุทธ์กลับปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรีนับตั้งแต่บัดนี้เป็นต้นไป

ล่าสุด เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม ผู้สื่อข่าวรายงานว่า มีการเปิดเผยความเห็นส่วนตนของ นายนภดล เทพพิทักษ์ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 1 ใน 3 ตุลาการเสียงข้างน้อย ซึ่งวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ 2560 และครบ 8 ปีไปแล้วเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2565 โดยระบุตอนหนึ่งว่า ข้อพิจารณาที่ว่า การดำรงตำแหน่งนายกฯของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 อยู่ใต้บังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่

เห็นว่า “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับที่ผ่านมาตั้งแต่ฉบับ พ.ศ.2475 จนถึงปัจจุบัน พ.ศ.2560 ต่างบัญญัติที่มาไว้ในตัวบทแห่งรัฐธรรมนูญทำนองเดียวกันว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี และทรงพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกฯคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอื่นอีกจำนวนหนึ่งประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีหน้าที่บริหารแผ่นดิน ทั้งนี้ หน้าที่และอำนาจของนายกฯและ ครม.ย่อมเป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น ดังนั้น บุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจแต่งตั้งเป็นนายกฯ ทำหน้าที่ร่วมกับ ครม.ให้ทำหน้าที่บริหารแผ่นดินคือนายกฯ

แม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 มาตรา 19 จะบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกฯตามมติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็มิได้แตกต่างกับมาตรา 158 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ที่บัญญัติให้ทรงแต่งตั้งจากบุคคลที่สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบ และประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 มาตรา 6 วรรคสอง บัญญัติให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่ทั้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา

รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 ววรคสี่ ได้บัญญัติไว้ทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 171 วรรคสี่ ที่กำหนดวาระนายกฯห้ามดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปี ด้วยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดอำนาจรัฐ ป้องกันการผูกขาดอำนาจทางการเมือง อันอาจนำไปสู่ผลกระทบต่างๆ อย่างมีนัยสำคัญต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและหลักนิติธรรม อันเป็นการกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนดังกล่าวมา รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติ “เงื่อนไขทางเวลา” ในการใช้อำนาจบริหารไม่ให้ใช้เกินกว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ได้จำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯให้มีความเข้มงวดและชัดเจนกว่าเดิม จึงกำหนดให้นายกฯจะดำรงตำแหน่ง รวมกัน เกิน 8 ปีมิได้

ทั้งนี้ การนำหลักการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกฯมาใช้กับระบอบการปกครองประเทศนับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 171 วรรคสี่ และตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ แม้แต่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 จะไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯไว้อย่างชัดเจนก็ตาม

แต่เพราะหลักการของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวจะมีเนื้อหาสั้นกะทัดรัด บทบัญญัติและข้อห้ามต่างๆ จึงไม่มีการลงรายละเอียดที่ชัดเจน แต่ก็ปรากฏอยู่ในมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้น หรือวินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้” จึงถือว่าหลักการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกฯเกินกว่า 8 ปีมิได้ จึงยังคงดำรงอยู่จนปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ จึงถือเอาระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯตามความเป็นจริง

ดังนั้น แม้บุคคลใดจะเป็นนายกฯที่มิได้มาตามวิธีการของรัฐธรรมนูญนี้ แต่หากโดยความเป็นจริงแล้ว บุคคลนั้นดำรงตำแหน่งภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นหัวหน้า ครม. เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการใช้อำนาจทางการเมืองในฐานะของฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่ว่าจะเป็นนายกฯที่่มีที่มาตามรัฐธรรมนูญฉบับใดก็ตาม ระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกฯของบุคคลนั้นในทุกช่วงเวลาที่ผ่านมา จึง ต้องนับรวม เป็นระยะเวลาการดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนุญ มาตรา 158 วรรคสี่ การดำรงตำแหน่งของนายกฯผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 จึงอยู่ในข้อบังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่

สอดคล้องกับบันทึกการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 500 วันศุกร์ที่ 7 กันยายน 2561 ซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติรับรองบันทึกการประชุมดังกล่าวแล้วในคราวประชุมครั้งที่ 501 วันอังคารที่ 11 กันยายน 2561

แต่ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ชี้แจงว่าคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญยังมิได้ตรวจรับรองรายงานการประชุมครั้งที่ 500 ดังกล่าว ซึ่งไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง จึงมีน้ำหนักน้อย ไม่อาจรับฟังได้

ข้อพิจารณาที่ว่า การที่ผู้ถูกร้องเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เป็นบทบัญญัติกฎหมายที่เป็นการจำกัดสิทธิของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกฯ จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด หากมีเจตนารมณ์ที่จะให้หมายความรวมไปถึงรัฐธรรมนูญฉบับอื่นด้วยแล้ว ก็ย่อมต้องบัญญัติไว้เช่นนั้นโดยแจ้งชัด

เห็นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ กำหนดว่านายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปีมิได้ เป็นเรื่องของการควบคุมอำนาจของฝ่ายบริหาร หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือเป็นเรื่องการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของบุคคลที่เป็นนายกฯ ไม่ใช่เรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เนื่องจากถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ ถ้าไม่บัญญัติห้ามไว้ย่อมหมายความว่าทำได้ แต่ถ้าเป็นเรื่องอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ถ้าไม่บัญญัติว่าทำได้ ย่อมหมายความว่าทำไม่ได้

เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ.2557 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งผู้ถูกร้องเป็นนายกฯ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 มาตรา 19 ประกาศ ณ วันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ.2557 ต่อมาผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามนัยของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 264 อันเป็นบทเฉพาะกาลมิให้อำนาจฝ่ายบริหารขาดตอน นับแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 ซึ่งเป็นวันที่รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้และถือเป็นวันเริ่มต้นเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้อง และต่อมาภายหลังการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งผู้ถูกร้องเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 158 โดยผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งต่อเนื่องกันมานับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จนถึงปัจจุบัน ผู้ถูกร้องจึงดำรงตำแหน่งครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ แล้ว

ดังนั้น ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่

ข้อที่ต้องพิจารณาต่อไปมีว่า เมื่อวินิจฉัยว่าความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ แล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงนับแต่เมื่อใด

เห็นว่า การกำหนดระยะเวลา 8 ปี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เริ่มนับแต่วันแรกที่ดำรงตำแหน่ง คือวันที่ 24 สิงหาคม 2557 และครบกำหนด 8 ปี ในวันที่ 23 สิงหาคม 2565 ดังนั้น ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงนับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 ซึ่งสอดคล้องกับการที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 อันเนื่องมาจากข้อเท็จจริงตามคำร้องปรากฏเหตุอันควรสงสัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 82 วรรคสอง

อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงแล้วตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ คือวันที่ 24 สิงหาคม 2565

นายนภดล เทพพิทักษ์
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ