“ไม่บังควรจะคาดหมายว่าชาติเล็กๆ ซึ่งปราศจากบ่อเกิดของอุตสาหกรรม จะอุทิศอะไรให้ได้มากมายนัก นอกเหนือไปจากการสนับสนุนทางจิตใจ การสนับสนุนทางจิตใจที่ประเทศไทยให้แก่ฝ่ายสัมพันธมิตรเป็นพยานหลักฐานอันปราศจากข้อสงสัยแห่งความจริงที่ว่า อย่างน้อยที่สุดก็มีชาติเล็กๆ ชาติหนึ่งพร้อมที่จะเชื่อในความเป็นเลิศของฝ่ายสัมพันธมิตรในด้านอุดมคติอันสูงส่ง…”

ดร.ฟรานซิส บี. แซร์

(พระยากัลยาณไมตรี)

เมื่อสงครามโลกสิ้นสุดลงแล้ว รัฐบาลสยามจึงพยายามดำเนินนโยบายทางการเมืองและการทูตด้วยความระมัดระวัง

เพราะแม้จะเห็นชัดว่า “หน้าต่างแห่งโอกาส” เปิดมากขึ้น แต่ก็มิได้หมายความว่า สยามจะผลีผลามเรียกร้องทุกอย่างอย่างที่ปรารถนาได้

ดังจะเห็นได้ว่า สยามพยายามไม่เคลื่อนไหวเรียกร้องในแบบที่จีนและญี่ปุ่นดำเนินการในการเรียกร้อง “โควต้าของเอเชีย” (Asian Quota) และพยายามแยกตัวออกจากการเรียกร้องเช่นนี้ในเวทีสันนิบาตชาติ อันเป็นความพยายามของจีนและญี่ปุ่นที่จะทำให้รัฐเอเชียมีบทบาทมากขึ้นในเวทีระหว่างประเทศ เป็นต้น

การไม่เปิดประเด็นการเคลื่อนไหวในเรื่องที่สยามต้องการนั้นเป็นทิศทางที่ชัดเจน

เพราะความต้องการหลักของประเทศในขณะนั้นก็คือ การแก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เสมอภาค และความสำเร็จที่เกิดขึ้นจะทำให้สยามรัฐมีสถานะเป็นรัฐประชาชาติที่สมบูรณ์

กล่าวคือ เมื่อรัชกาลที่ 5 ได้ดำเนินการสร้างรัฐสมัยใหม่ของสยามให้เกิดขึ้นโดยมีปัจจัยต่างๆ เป็นองค์ประกอบสำคัญไม่ว่าจะเป็นการสร้างระบบราชการสมัยใหม่ การสร้างกองทัพสมัยใหม่ การจัดทำระบบกฎหมายสมัยใหม่ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาระบบสาธารณูปโภค การพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

และที่สำคัญก็คือการสร้างให้เกิดเส้นพรมแดนสมัยใหม่กำกับพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ของสยาม ตลอดรวมถึงการยกเลิกประเพณีโบราณ

ปรากฏการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นเพื่อบ่งบอกถึงการก้าวเข้าสู่ “ความเป็นสมัยใหม่” (modernization) ของสยามรัฐ

แต่อีกส่วนก็ยังคงติดขัดด้วยเรื่องของอำนาจทางการศาลและอำนาจทางภาษี ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญที่จะบ่งบอกถึงความเป็น “รัฐอธิปไตย”

และปัจจัยเช่นนี้เป็นประเด็นที่กษัตริย์สยามตระหนักดีว่ากระบวนการสร้างรัฐสมัยใหม่จะสมบูรณ์ไปไม่ได้ ถ้าปราศจากปัจจัยทั้งสองประการ รัฐบาลสยามจึงเคลื่อนไหวเรื่องนี้อย่างระมัดระวัง

ความพยายามเบื้องต้น

การจะได้มาซึ่งปัจจัยทั้งสองประการนี้ก็ไม่ใช่เรื่องง่าย

แม้ในรัชสมัยรัชกาลที่ 5 จะมีความพยายามดำเนินการบางประการเพื่อปลดพันธะในเรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขต อันจะเป็นโอกาสให้สยามค่อยๆ ได้รับเอกราชทา”การศาลกลับคืนมา ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องง่ายเพราะไม่มีรัฐมหาอำนาจใดอยากสูญเสียสถานะดังกล่าว อันเป็นผลประโยชน์โดยตรงของรัฐมหาอำนาจ

แต่อังกฤษก็ยอมผ่อนปรนเงื่อนไขเช่นนี้ลงบ้างในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศ อันเป็นผลมาจากการเสด็จประพาสอินเดียของรัชกาลที่ 5 ในปี 2414 (ค.ศ.1871) และได้เปิดการเจรจากับรัฐบาลอังกฤษที่อินเดีย อันนำไปสู่การลงนามใน “สนธิสัญญาเชียงใหม่” ที่เมืองกัลกัตตา ในวันที่ 14 มกราคม 2417 (ค.ศ.1874)

และเจรจาอีกครั้งที่ลอนดอนโดยมีการลงนามที่กรุงเทพฯ เป็น “สนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับที่ 2” เมื่อวันที่ 3 กันยายน 2426 (ค.ศ.1883)

ทางด้านฝรั่งเศส แม้จะมีความพยายามในการเปิดการเจรจามาบ้างเพื่อคืนสิทธิสภาพนอกอาณาเขตบางส่วนให้แก่สยาม และนำไปสู่การลงนามใน “อนุสัญญาหลวงพระบาง” ในปี 2429 (ค.ศ.1886)

แต่หลังจากปัญหาความขัดแย้งในวิกฤตการณ์ปากน้ำในปี 2436 (ค.ศ.1893) แล้ว การเจรจากับฝ่ายฝรั่งเศสประสบความยุ่งยากอย่างมาก เพราะมีประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองเข้ามาเป็นปัจจัยแทรกซ้อน

และเห็นได้ชัดว่าในช่วงเวลาดังกล่าว ฝรั่งเศสแทบไม่มีท่าทีประนีประนอมกับสยามเท่าใดนัก การเจรจาจึงเป็นไปด้วยความยากลำบาก

ในสภาวะเช่นนี้สยามจึงใช้ความอดทนเป็นนโยบายหลัก แม้ฝรั่งเศสจะพยายามเรียกร้องในด้านต่างๆ จนในที่สุดก็สามารถทำความตกลงกันได้อีกครั้งในเดือนกุมภาพันธ์ 2446 (ค.ศ.1904)

และเจรจากันครั้งสุดท้ายในเดือนมีนาคม 2449 (ค.ศ.1907)

ซึ่งผลจากการเจรจาไม่เพียงแต่นำไปสู่การปักปันเขตแดนของสยามเท่านั้น

หากแต่ฝรั่งเศสยังยอมผ่อนคลายสิทธิสภาพนอกอาณาเขตสำหรับคนเอเชียในบังคับของตนให้อยู่ภายใต้กฎหมายของสยามอีกด้วย

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าความพยายามในรัชสมัยรัชกาลที่ 5 นั้น แม้จะประสบความสำเร็จบางส่วนอย่างมีนัยสำคัญ แต่ก็มิได้หมายความว่าสยามจะได้เอกราชทางการศาลกลับคืนมาทั้งหมดแต่อย่างใด (หรือมีสภาพเป็นเอกราชบางส่วน)

เป็นแต่เพียงคนในบังคับที่เป็นชาวเอเชียนั้นต้องขึ้นศาลไทย แต่ชาวตะวันตกก็ไม่ได้อยู่ในขอบข่ายของความตกลงเช่นนี้แต่ประการใด

ฉะนั้น ประเด็นที่ตกค้างในรัชสมัยรัชกาลที่ 6 เช่นนี้จึงเป็นปัญหาสำคัญของนโยบายต่างประเทศสยาม

และดังได้กล่าวไปแล้วว่าสงครามได้กลายเป็นโอกาสให้รัฐสยามแสดงบทบาทในเวทีระหว่างประเทศ

และชัยชนะของฝ่ายสัมพันธมิตรก็จะเป็นโอกาสครั้งสำคัญที่จะเปิดช่องให้สยามแก้ไขปัญหาเช่นนี้ได้ทั้งหมด

ซึ่งไม่ใช่แต่เพียงปัญหาสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเท่านั้น หากแต่ยังรวมถึงปัญหาสิทธิในการเก็บภาษีด้วย

อย่างไรก็ตาม รัฐมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกาดูจะมีท่าทีไปในทางที่ตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของสยาม ซึ่งส่วนหนึ่งต้องยกเครดิตให้แก่ที่ปรึกษาราชการแผ่นดินชาวอเมริกัน

โดย นายเอ็ดเวิร์ด สโตรเบล พยายามจะเปิดการเจรจากับรัฐบาลวอชิงตันให้ได้

และหลังจากนายสโตรเบลเสียชีวิตแล้ว นายเจนส์ เวสเตนการ์ด เข้ารับตำแหน่งแทน ก็ได้พยายามเดินไปในทิศทางดังกล่าว

แต่รัฐบาลอเมริกันก็มีเงื่อนไขว่าสหรัฐจะยอมยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขตก็ต่อเมื่อสยามประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่เป็น “มาตรฐานสากล” แล้วเท่านั้น

และการเจรจาเช่นนี้ก็เกิดการชะงักงันอันเป็นผลจากการสงครามที่เกิดขึ้น

จุดเริ่มต้นของความสำเร็จ

เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 1 ยุติลง พร้อมกับการจัดประชุมเพื่อกำหนดร่างสนธิสัญญาแวร์ซายส์นั้น สยามได้มีโอกาสเข้าร่วมโดยตรง บทบาทเช่นนี้ถือเป็นเรื่องใหม่สำหรับรัฐเล็กๆ ที่เพิ่งถือกำเนิดขึ้นอย่างสยาม

แต่ที่สำคัญก็คือในเวทีการประชุมเช่นนี้ได้เปิดโอกาสให้ผู้แทนของสยามได้พบกับผู้แทนของรัฐมหาอำนาจต่างๆ โดยตรง และสัญญาณตอบรับจากวอชิงตันก็เริ่มบ่งบอกถึงความสำเร็จในเบื้องต้นสำหรับความพยายามของผู้แทนสยามในการแก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมจากยุคอาณานิคม…

สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแรกที่ลงนามแก้ไขสนธิสัญญาเช่นนี้

การลงนามในสนธิสัญญาไทย-สหรัฐฉบับใหม่ในวันที่ 16 ธันวาคม 2463 (ค.ศ.1920) ส่งผลให้สิทธิสภาพนอกอาณาเขตของชาวอเมริกันและคนในบังคับของชาวอเมริกันสิ้นสุดลง

นอกจากนี้ รัฐบาลอเมริกันยังตอบตกลงยกเลิกสิทธิภาษีศุลกากรแบบร้อยละ 3 โดยให้รัฐบาลไทยมีสิทธิในการตั้งอัตราภาษีศุลกากรของตนเอง

จนอาจกล่าวได้ว่า “สนธิสัญญาไทย-สหรัฐ 2463” ฉบับนี้เป็นจุดเริ่มต้นของความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่ในเวลาต่อมา

เพราะการยกเลิกของสหรัฐ เท่ากับทำให้สยามในความสัมพันธ์กับสหรัฐอยู่ในฐานะของความเป็น “รัฐอธิปไตย” ที่เท่าเทียมกัน

ผลจากสัญญานี้ต้องถือว่าเป็นครั้งแรกที่สยามได้รับอิสรภาพทางด้านภาษีและอิสรภาพทางการศาล โดยที่สยามไม่ต้องเสียสิ่งใดเป็นข้อแลกเปลี่ยนแต่ประการใด

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ สยามได้รับอิสรภาพโดยไม่มีค่าใช้จ่ายที่ต้องตอบแทนแก่สหรัฐ

การยอม “ปลดล็อก” ของรัฐบาลวอชิงตันครั้งนี้ทำให้สถานะของสยามในเวทีระหว่างประเทศดีขึ้นโดยตรง

และยังกลายเป็นช่องทางให้แก่สยามในการเจรจาต่อรองกับรัฐมหาอำนาจอื่นๆ อีกด้วย

ซึ่งในการนี้ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ถึงกับกล่าวว่า “สหรัฐอเมริกาเป็นผู้นำไทยไปสู่เสรีภาพ”

ซึ่งต้องยอมรับว่าคำกล่าวเช่นนี้ของท่านไม่ผิดแต่อย่างใด เพราะเมื่อมหาอำนาจอย่างสหรัฐยอมแก้ปัญหาเช่นนี้แล้ว รัฐมหาอำนาจอื่นๆ ก็ต้องนำมาเป็นปัจจัยในการพิจารณานโยบายต่อสยามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

และที่สำคัญก็คือการลงนามในความตกลงไทย-สหรัฐฉบับนี้ ได้กลายเป็นแนวทางหลักให้แก่รัฐอื่นๆ ที่จะทำสนธิสัญญาใหม่กับสยามในอนาคต

หากจะเปรียบเทียบก็อาจกล่าวได้ว่า ถ้าสนธิสัญญาเบาว์ริ่งระหว่างสยามกับอังกฤษคือจุดเริ่มต้นของสนธิสัญญาที่ไม่เท่าเทียมที่สยามต้องยอมรับในอดีต

สนธิสัญญาไทย-สหรัฐ ก็คือจุดเริ่มต้นของสนธิสัญญาที่เท่าเทียมที่สยามจะเริ่มกระทำกับนานาประเทศในอนาคต

กล่าวคือ สนธิสัญญากับอเมริกันนี้ได้กลายเป็น “บรรทัดฐานใหม่” ของการทำความตกลงระหว่างประเทศของสยาม

ลำดับต่อมาก็คือ การตอบรับจากรัฐบาลญี่ปุ่น ซึ่งอาจจะดูแปลกเพราะญี่ปุ่นเป็นเอเชียชาติเดียวที่มีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตในสยาม เพราะในขณะนั้นญี่ปุ่นได้รับการยอมรับว่าเป็นหนึ่งในรัฐมหาอำนาจของเอเชีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลจากชัยชนะในสงครามระหว่างญี่ปุ่นกับจีน และชัยชนะของญี่ปุ่นต่อรัสเซีย

ผลจากการเจรจาทำให้ในที่สุดแล้ว รัฐบาลโตเกียวยอมรับที่จะยกเลิกสนธิสัญญาเก่า และสนธิสัญญาใหม่ได้รับการลงนามตามตัวแบบของสนธิสัญญากับสหรัฐ ในวันที่ 30 มีนาคม 2466 (ค.ศ.1924)

ญี่ปุ่นจึงเป็นชาติที่สองที่ยกเลิกสนธิสัญญาเดิมกับสยาม

ผลตอบแทนที่ตามมา

สําหรับในกรณีของรัฐในยุโรป รัฐบาลสยามพยายามเปิดการเจรจาคู่ขนาน โดยในระหว่างที่สยามเจรจากับสหรัฐนั้น ก็เจรจากับอังกฤษและฝรั่งเศสคู่กันไป

แต่รัฐบาลทั้งสองก็ดูจะใช้การประวิงเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อังกฤษมีผลประโยชน์ในด้านต่างๆ อย่างมากในสยาม และขณะเดียวกันก็คงปฏิเสธไม่ได้ว่าในกระบวนการแก้ไขสนธิสัญญาเช่นนี้ก็คือ กระบวนการต่อรองผลประโยชน์ของรัฐมหาอำนาจ

ข้อเรียกร้องของฝรั่งเศสน่าสนใจอย่างมากที่จะขอเข้ามามีบทบาทต่อการสร้างระบบกฎหมายของสยามในอนาคต

และเมื่อไทยตอบรับแล้ว ฝรั่งเศสจึงเป็นชาติแรกในยุโรปที่ลงนามแก้ไขสนธิสัญญากับสยาม

โดยสนธิสัญญาฉบับใหม่ได้รับการจัดทำขึ้นในวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2467 (ค.ศ.1925)

อังกฤษก็มาพร้อมกับข้อเรียกร้อง ซึ่งในที่สุดรัฐบาลสยามก็ตอบรับ

อังกฤษจึงเป็นชาติที่สองของยุโรปในการแก้ไขสนธิสัญญากับสยาม และการลงนามเกิดขึ้นในวันที่ 14 กรกฎาคม 2468 (ค.ศ.1925)…

ถึงช่วงระยะเวลานี้ ต้องถือว่าสยามประสบความสำเร็จในทางการเมือง-การทูตอย่างมาก เพราะมีรัฐมหาอำนาจถึง 4 ประเทศลงนามทำสนธิสัญญาใหม่ ได้แก่ สหรัฐ ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส และอังกฤษ ตามลำดับ

ในระหว่างนี้ ดร.แซร์ ได้เปิดการเจรจากับประเทศอื่นๆ ในยุโรปคู่ขนานด้วย

และใช้ระยะเวลาของการเจรจาถึง 2 ปี รัฐบาลสยามก็ประสบความสำเร็จอย่างใหญ่หลวงเมื่อรัฐบาลยุโรป 7 ประเทศลงนามในสนธิสัญญาใหม่กับสยาม ได้แก่ เนเธอร์แลนด์ (8 มิถุนายน 2468) สเปน (3 สิงหาคม 2468) โปรตุเกส (14 สิงหาคม 2468) เดนมาร์ก (1 กันยายน 2468) สวีเดน (15 ธันวาคม 2468) อิตาลี (9 พฤษภาคม 2469) เบลเยียม (13 กรกฎาคม 2469)

ผลของการเจรจาด้วยความอดทนของสยามในครั้งนี้ ส่วนหนึ่งต้องถือว่าเป็นเครดิตของ ดร.แซร์ ที่ทำงานอย่างหนัก จนรัชกาลที่ 6 พระราชทานบรรดาศักดิ์ให้เป็น “พระยากัลยาณไมตรี”

และขณะเดียวกันก็เป็นผลงานของเสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศสยามทั้ง 2 พระองค์ที่รับช่วงต่อเนื่องกัน คือ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ และพระองค์เจ้าไตรทศประพันธ์ และที่สำคัญก็ปฏิเสธไม่ได้ถึงการตัดสินพระทัยสุดท้ายของรัชกาลที่ 6 ที่กล้านำพาสยามเข้าสู่สงครามโลก จนสยามกลายเป็นหนึ่งในรัฐผู้ชนะสงคราม

ดังนั้น จากความพยายามของการแก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมที่เริ่มจากความสำเร็จกับสหรัฐ ในปี 2463 (ค.ศ.1920) จนถึงเบลเยียมในปี 2469 (ค.ศ.1926) สยามมีสถานะเป็น “รัฐอธิปไตย” อย่างแท้จริง และพร้อมที่จะมีบทบาทในระบบระหว่างประเทศเฉกเช่นรัฐเอกราชอื่นๆ

(ข้อมูลเรื่องสนธิสัญญาในข้างต้นมาจาก เพ็ญศรี ดุ๊ก, การต่างประเทศกับเอกราชและอธิปไตยของไทย, 2542)