การยุบสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 ในสมัยที่คุณทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรีนั้นถือเป็นการยุบสภาที่มีปัญหาตามประเพณีการปกครองในระบบรัฐสภาทั้งของอังกฤษและแบบแผนการยุบสภาของไทยที่เกิดขึ้นมาตลอดก่อนหน้าวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549

แต่ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 บทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษร สามารถทำได้

จนนำไปสู่ปัญหาที่ว่า ตามกฎหมายไม่เป็นปัญหา แต่ไม่ชอบธรรมตามประเพณีการปกครอง

อันที่จริง ก่อนหน้าการยุบสภาผู้แทนราษฎรวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 ก็มีผู้ที่ได้ศึกษาการยุบสภาผู้แทนราษฎรในเมืองไทยมาก่อน ได้เห็นปัญหาและได้มีข้อเสนอแนะในเรื่องนี้ไว้ตั้งแต่ พ.ศ.2530 แล้ว

นั่นคือ คุณกาญจนา เกิดโพธิ์ทอง ได้ทำวิทยานิพนธ์ในประเด็นดังกล่าวนี้และมีข้อเสนอแนะไว้ว่า

 

1.ควรให้มีการควบคุมการใช้อำนาจยุบสภา ดังนี้คือ

1.1 การควบคุมมิให้พระราชกฤษฎีกายุบสภาขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยองค์กรทางการยุติธรรม (Judicial control) กล่าวคือ กรณีตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาโดยมีข้อขัดแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญ ควรให้อยู่ภายใต้การพิจารณาวินิจฉัยของตุลาการรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการเมือง หรือมีความมุ่งหมายในทางการเมือง โดยกำหนดให้ตุลาการรัฐธรรมนูญยังคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปได้ แม้ในระหว่างการยุบสภา

1.2 เพื่อให้การยุบสภาเป็นไปด้วยความรอบคอบ ควรมาจากมติคณะรัฐมนตรีเป็นสำคัญ เพราะเป็นการตัดสินใจของคณะบุคคลที่ร่วมกันรับผิดชอบการบริหารราชการแผ่นดินและถูกต้องตามเหตุผลในการออกพระราชกฤษฎีกาอยู่แล้ว

2. การให้การศึกษาอย่างทั่วถึงและเพียงพอแก่ประชาชน เพราะหากประชาชนไม่ได้รับโอกาสที่เพียงพอในทางการศึกษา การคาดหวังให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินชี้ขาดข้อขัดแย้งจะไม่มีทางประสบผลสำเร็จได้เลย ดังนั้น รัฐในระบบรัฐสภามีภาระที่จะต้องกระจายและส่งเสริมการศึกษาให้แพร่หลายกว้างขวางที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้การศึกษาในระดับที่ให้ประชาชนมีความรู้พอสมควรสำหรับการใช้อำนาจอธิปไตยสำหรับการเป็นผู้ตัดสินใจทางการเมือง

3. การพัฒนาระบบพรรคการเมือง ปัญหาความอ่อนแอของพรรคการเมืองมิอาจแก้ไขได้ด้วยกฎหมาย เพราะเป็นปัญหาคุณภาพ แม้จะบังคับให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคและประชาชนเลือกตั้งเป็นพรรค แต่พรรคที่ได้ก็ไม่ใช่พรรคเพื่อประชาธิปไตยอยู่ดี วินัยที่ได้มาโดยกฎหมายจึงไม่ใช่วินัยแห่งความรับผิดชอบต่อประชาชน แต่เป็นความรับผิดชอบต่อผู้กุมอำนาจในพรรคเป็นสำคัญ

ดังนั้น การพัฒนาระบบพรรคการเมืองจึงต้องขึ้นอยู่กับพรรคการเมืองเองเป็นสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ควรเน้นกันที่นโยบายหรือผลงานของพรรคจึงน่าจะถูกต้องกว่า

 

สําหรับข้อแนะนำของคุณหนึ่งฤทัย อายุปานเทวัญ (ที่ผู้เขียนได้กล่าวถึงไปในคราวที่แล้ว) และของ กาญจนา เกิดโพธิ์ทอง ผู้เขียนเห็นด้วยกับคำแนะนำของคุณหนึ่งฤทัย นั่นคือ

1. ควรให้บัญญัติให้ชัดเจนว่า นายกรัฐมนตรีรักษาการมีอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ ในกรณีใดบ้าง

2. ควรบัญญัติสาเหตุที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย เพื่อป้องกันการใช้อำนาจเพื่อตนเองหรือพวกพ้อง เช่น เหตุภายนอกสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี และ

3. ควรบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีรักษาการสามารถกระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการหรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปได้ในกรณีที่จำเป็นเร่งด่วน เช่น กรณีที่มีการว่างเว้นสภาผู้แทนราษฎรเป็นเวลามากกว่า 1 ปี เป็นต้น

เพราะข้อ 1 และข้อ 3 จะช่วยแก้โจทย์ที่ ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม ได้กล่าวถึงไว้ นั่นคือ

“…สมัย น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ยุบสภา จนกระทั่งมีกฤษฎีกายุบสภาก็ยังมีเสียงเรียกร้องว่าให้ลาออก แต่ น.ส.ยิ่งลักษณ์บอกว่าลาออกไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่าให้รักษาการ และพูดประโยคคลาสสิค “ถ้าออกได้ แล้วไม่ผิด ก็ยินดีทำ” ซึ่งผมไม่รู้ว่าได้หรือไม่ได้ แต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่ยุบสภาเดือนกุมภาพันธ์ 2549 ผมเป็นรองนายกฯ รักษาการ และต่อมายื่นใบลาออกเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2549 ไม่มีใครบอกว่าออกไม่ได้ และก่อนหน้านั้นก็มีคนออกมาแล้ว แต่ตรงนี้ต่างกับการที่นายกฯ ลาออก จึงเกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้ เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เสี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”

 

และโดยเฉพาะข้อ 2 ซึ่งสอดคล้องกับคำแนะนำของสถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง เพราะสถาบันเห็นว่า มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรบางครั้งที่นายกรัฐมนตรีแนะนำให้มีการยุบสภาด้วยเหตุผลของการฉวยโอกาสล้วนๆ (purely opportunistic reasons) เข้าข่าย “การยุบสภาที่ไม่จำเป็น” และแม้ว่าสถาบันจะไม่ได้กล่าวถึงการให้มีการ “บัญญัติเป็นสาเหตุที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย เพื่อป้องกันการใช้อำนาจเพื่อตนเองหรือพวกพ้อง เช่น เหตุภายนอกสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี” อย่างที่คุณหนึ่งฤทัยแนะนำ

แต่สถาบันได้กล่าวถึง “การปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่จำเป็น” และ “การให้ไปทบทวนพิจารณาคำแนะนำการยุบสภา” ภายใต้อำนาจวินิจฉัยของประมุขของรัฐ โดยสถาบันได้กล่าวว่า

ในกรณี “การปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่จำเป็น” สถาบันให้ความเห็นว่า “ประมุขของรัฐสามารถปฏิเสธการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีที่ยังมีเสียงข้างมากสนับสนุนในสภาได้ หากประมุขของรัฐพิจารณาพบเงื่อนไข 2 ข้อ นั่นคือ

1. รัฐบาลสามารถดำเนินการบริหารงานต่อไปได้ และยังคงรักษาความไว้วางใจจากสภาได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา

2. การยุบสภาไม่เป็นผลประโยชน์แห่งชาติ

ในกรณีแรก มีเหตุผลค่อนข้างชัดเจนในตัวมันเองอยู่แล้ว แต่ก็มีสถานการณ์บางสถานการณ์ที่ประมุขของรัฐจะต้องใช้วิจารณญาณของตนในการตัดสินประเมิน

ตัวอย่างคือ หากรัฐบาลสูญเสียเสียงข้างมากในสภา อันเนื่องมาจากมีสมาชิกสภาประเภทที่ฐานเสียงยังไม่มั่นคง (backbenchers) หันไปสนับสนุนฝ่ายตรงข้าม แต่การสูญเสียเสียงข้างมากนี้ รัฐบาลยังไม่ได้ถึงกับพ่ายแพ้การลงมติไม่ไว้วางใจในสภา ในกรณีนี้ก็ขึ้นอยู่กับประมุขของรัฐจะตัดสินว่า รัฐบาลจะยังคงสามารถบริหารงานต่อไปได้ในฐานะที่เป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย

ส่วนในกรณีที่สองที่ว่า การยุบสภาไม่เป็นผลประโยชน์ของชาตินี้ ค่อนข้างจะประเมินตัดสินไม่ได้ง่ายนัก

แต่มีกรณีที่หากการกำหนดให้มีการเลือกตั้งขึ้นฉับพลันจะส่งผลต่อเสถียรภาพความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศหรือผลประโยชน์ทางการทูต หรือถ้านายกรัฐมนตรีแนะนำให้มีการยุบสภาด้วยเหตุผลของการฉวยโอกาสล้วนๆ (purely opportunistic reasons) ประมุขของรัฐก็สามารถปฏิเสธการยุบสภาได้ตามการวินิจฉัยส่วนตัวของตน ดังตัวอย่าง มาตรา 55 ของรัฐธรรมนูญประเทศเซนต์ ลูเซีย สมาชิกในเครือจักรภพอังกฤษ กล่าวว่า

“ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีให้คำแนะนำการยุบสภา และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (Governor-General) ภายใต้การวินิจฉัยตัดสินส่วนตัว เห็นว่า รัฐบาลยังสามารถดำเนินการบริหารงานต่อไปได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา และการยุบสภาไม่เป็นประโยชน์ของชาติ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์สามารถปฏิเสธการยุบสภาได้ตามวินิจฉัยส่วนตัว”