การยุบสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 ในสมัยที่คุณทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรีนั้นถือเป็นการยุบสภาที่มีปัญหาตามประเพณีการปกครองในระบบรัฐสภาทั้งของอังกฤษและแบบแผนการยุบสภาของไทยที่เกิดขึ้นมาตลอดก่อนหน้าวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549

แต่ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 บทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษร สามารถทำได้ จนนำไปสู่ปัญหาที่ว่า ตามกฎหมายไม่เป็นปัญหา แต่ไม่ชอบธรรมตามประเพณีการปกครอง

ศ. กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้ให้ความเห็นต่อหนทางในการป้องกันในอนาคตเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาการยุบสภาที่ไม่ถูกต้องตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาและรวมถึงขัดต่อหลักการการยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนหน้า พ.ศ.2549 ไว้ว่า

“คือมันมีสองทางคือ หนึ่ง เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ เหมือนกับครั้งอเมริกา เมื่อประธานาธิบดีรูสเวลต์ฝ่าฝืน convention (ประเพณี—ผู้เขียน) ที่ว่าประธานาธิบดีสมัครไม่เกินสองสมัย มันก็ตามมาด้วยการแก้รัฐธรรมนูญอเมริกันห้าม นี่คือทางหนึ่งที่ทำให้ convention กลายเป็นกฎลายลักษณ์อักษร ทางที่สองคือ พูดกันตรงๆ ก็คือว่ามันต้องมี political sanction และ political sanction คราวนั้น ก็เห็นชัดว่าคือการนำไปสู่ความวุ่นวายและการรัฐประหาร political sanction”

จะเห็นได้ว่า ข้อเสนอแนะแบบแรกของอาจารย์บวรศักดิ์ ในการป้องกันมิให้เกิดปัญหาการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ชอบด้วยกฎหมายแต่ไม่ชอบด้วยประเพณีการปกครองสอดคล้องกับแนวทางการแก้ไขปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนหรือคลุมเครือของประเพณีการปกครองที่สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ได้ประมวลไว้

และผู้เขียนจะขอนำมากล่าวไว้อีกครั้งหนึ่ง แม้ว่าได้เคยนำเสนอไปแล้วในตอนก่อนๆ

 

กล่าวคือ ต่อกรณีประเพณีการปกครองนั้น สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้ให้ความเห็นไว้ว่า

“ด้วยเหตุที่ประเพณีการปกครองไม่ได้ถูกบัญญัติไว้ในตัวบทของรัฐธรรมนูญ และอาจจะไม่ได้ปรากฏในเอกสารที่เป็นทางการใดๆ ดังนั้น จึงมักจะมีการถกเถียงกันอยู่ว่า กฎกติกาใดจะใช้กับกรณีใดได้บ้าง และใช้อย่างไร ในแง่นี้ ย่อมจะเป็นเรื่องยุ่งยากและเป็นปัญหาทั้งสำหรับประชาชนพลเมืองและตัวแสดงทางการเมืองที่จะรู้ว่าตัวเองจะยืนอยู่ตรงจุดไหนในการอ้างอิงประเพณีการปกครองกับกรณีใดได้ และจะใช้อย่างไร ดังนั้น เมื่อมีการตระหนักถึงจุดอ่อนดังกล่าวของประเพณีการปกครองที่ไม่ได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร จึงเริ่มเกิดแนวโน้มที่จะนำประเพณีการปกครองมาบันทึกหรือบัญญัติประมวลไว้ในเอกสารอ้างอิงที่เป็นทางการ เช่น ระเบียบคู่มือคณะรัฐมนตรี (cabinet manual) ดังที่ปรากฏในประเทศนิวซีแลนด์และสหราชอาณาจักร หรือเป็นในลักษณะข้อกำหนดที่เป็นทางการที่ผ่านการรับรู้และมีการประกาศใช้ และด้วยเหตุนี้ จึงได้มีการประมวลและบัญญัติประเพณีการปกครองส่วนหนึ่งไว้เป็นลายลักษณ์อักษร โดยไม่ได้มีสถานะของการเป็นกฎหมายหรือบรรจุไว้ในบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ…”

ขณะเดียวกัน

“อย่างไรก็ตาม ด้วยการที่เอกสารเหล่านี้มักจะถูกผลิตขึ้นและปรับใช้โดยรัฐบาล และมีลักษณะของการพรรณนาบรรยายมากกว่าจะเป็นการกำหนดบ่งชี้ เอกสารประเพณีการปกครองเหล่านี้จึงมักถูกเปลี่ยนแปลงโดยรัฐบาลเพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติโดยไม่จำเป็นต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือได้รับการยอมรับจากสภา (ดังนั้น—ผู้เขียน) เงื่อนไขของประเทศที่จะเอื้อให้กับการตีความและปรับใช้กฎประเพณีการปกครองที่สามารถเปลี่ยนแปลงไปได้เรื่อยๆ นั้นมักจะไม่ใช่ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย หรือยังอยู่ในช่วงของความพยายามที่จะสร้างประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง กล่าวอีกนัยหนึ่ง กล่าวอีกนัยหนึ่ง เงื่อนไขของประเทศที่ประชาธิปไตยยังไม่มั่นคงนั้น ไม่เหมาะที่จะใช้ประเพณีการปกครองเป็นหลัก”

และที่สำคัญยิ่งคือ สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้แนะเตือนไว้ว่า ในประเทศที่เพิ่งมีประชาธิปไตยหรือประชาธิปไตยไม่มั่นคงเข้มแข็ง “การอ้างอิงกับประเพณีการปกครองในการร่างรัฐธรรมนูญในปัจจุบันถือเป็นเรื่องที่ขาดวิจารณญาณ (unwise) อย่างยิ่ง”

 

นอกจากนี้ แนวทางป้องกันโดยการ “เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ” ของอาจารย์บวรศักดิ์ ดูจะสอดคล้องกับของคุณหนึ่งฤทัย อายุปานเทวัญ เพราะจากการศึกษา “ปัญหาการยุบสภาผู้แทนราษฎร” (2553 : วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) เธอเห็นว่า

“จากการศึกษาเหตุการณ์ยุบสภายังทำให้ทราบอีกว่า เหตุผลการยุบสภารวมทั้งคำชี้แจงทั้งหลายเกี่ยวกับการยุบสภาที่ปรากฏอยู่ในพระราชกฤษฎีกาการยุบสภาผู้แทนราษฎรและในคำแถลงการณ์นั้น อาจเป็นจริงดังเนื้อความที่ปรากฏอยู่หรืออาจเป็นการเขียนเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจยุบสภาของนายกรัฐมนตรีก็ได้ แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าสาเหตุหรือเหตุผลในการยุบสภาจะเกิดจากสิ่งใดหรือจะเขียนไปในแนวทางใด สามารถกระทำได้ทั้งสิ้น เนื่องจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้นมิได้กำหนดสาเหตุของการยุบสภาไว้ ดังนั้น สาเหตุของการยุบสภาจึงเปิดกว้างมาก การยุบสภาจึงชอบด้วยกฎหมาย แต่จะชอบธรรมหรือไม่นั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง”

คุณหนึ่งฤทัยยอมรับอีกด้วยว่า “แม้ว่า (การยุบสภา—ผู้เขียน) จะเป็นการกระทําที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรอง ให้อํานาจไว้ก็ตาม แต่การจะใช้อํานาจนี้ควรพิจารณาตรึกตรองให้ถ้วนถี่ มิฉะนั้นแล้ว การยุบสภาผู้แทนราษฎรอาจจะไม่ใช่ทางออกของปัญหา แต่อาจกลายเป็นทางตันของปัญหาได้” ซึ่งความเห็นของเธอสอดคล้องต้องกันกับของผู้เขียนที่ได้กล่าวไว้ก่อนหน้านี้แล้ว

ทั้งนี้ทั้งนั้น คุณหนึ่งฤทัยมีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ปัญหาการขาดความชอบธรรมนี้ โดยเธอได้เสนอว่า “เกี่ยวกับการยุบสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทยว่าควรมีการไขเปลี่ยนแปลงดังนี้

หนึ่ง ควรมีบทบัญญัติว่า นายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์ โดยต้องมีการปรึกษากับคณะรัฐมนตรีก่อน

แต่คำปรึกษาไม่มีผลผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม เพราะการปฏิบัติที่ปฏิบัติกันอยู่ นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำอยู่แล้ว

และที่ให้มีการปรึกษาคณะรัฐมนตรีก่อน เพื่อจะได้รับฟังความคิดเห็นจากคณะรัฐมนตรีเพื่อใช้ประกอบเป็นแนวทางการตัดสินใจอีกทางหนึ่ง และเป็นการทบทวนความคิดของนายกรัฐมนตรีด้วยว่า เหตุใดจึงต้องการยุบสภาผู้แทนราษฎร

สอง ควรให้บัญญัติให้ชัดเจนว่า นายกรัฐมนตรีรักษาการมีอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ ในกรณีใดบ้าง

สาม ควรบัญญัติสาเหตุที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย เพื่อป้องกันการใช้อำนาจเพื่อตนเองหรือพวกพ้อง เช่น เหตุภายนอกสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี

สี่ ควรบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีรักษาการสามารถกระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการหรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปได้ในกรณีที่จำเป็นเร่งด่วน เช่น กรณีที่มีการว่างเว้นสภาผู้แทนราษฎรเป็นเวลามากกว่า 1 ปี เป็นต้น”

 

นอกจากข้อเสนอแนวทางป้องกันที่ให้มีการบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรดังที่อาจารย์บวรศักดิ์แนะนำ และข้อเสนอแนะที่คุณหนึ่งฤทัยได้ให้ไว้ คุณกาญจนา เกิดโพธิ์ทอง (การยุบสภาในประเทศไทย. วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) ก็มีข้อเสนอแนะในเรื่องนี้ไว้เช่นกันตั้งแต่ พ.ศ.2530 ดังที่ผู้เขียนจะได้นำเสนอในคราวต่อไป

แต่จะเห็นได้ว่า คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ และธรรมศาสตร์ อันเป็นสถาบันเก่าแก่ของประเทศไทยก็ได้มีผลงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับปัญหาการยุบสภาในประเทศไทยที่เป็นส่วนสำคัญประการหนึ่งของวิกฤตการเมืองทั้งในอดีตและปัจจุบัน

คุณกาญจนาศึกษาและชี้แนะมาตั้งแต่ พ.ศ.2530

คุณหนึ่งฤทัยมาต่อยอดศึกษากรณีปัจจุบันและนำเสนอผลวิจัยไว้ปี พ.ศ.2553

อีกทั้งคณะกรรมการวิทยานิพนธ์ของทั้งสองงานวิจัยนี้ก็เป็นปรมาจารย์ทางกฎหมายในเมืองไทยทั้งสิ้น

สมควรที่จะนำผลวิจัยนี้มาเป็นบทเรียนในการปฏิรูปทางการเมืองอย่างยิ่ง ไม่ใช่ปล่อยให้งานวิจัยขึ้นหิ้ง!