คอลัมน์ประจำ

‘อภิชาติ สถิตนิรามัย’ ย้อน ‘ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ’ ‘แบงก์ชาติ vs รัฐบาล’ 101

ที่มามติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 22 - 28 พฤศจิกายน 2567
คอลัมน์เปลี่ยนผ่าน
เผยแพร่

หมายเหตุ “รศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย” คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สนทนากับ “ใบตองแห้ง-อธึกกิต แสวงสุข” ในรายการ “ประชาธิปไตยสองสี” ทางช่องยูทูบมติชนทีวี โดยมีประเด็นการพูดคุยว่าด้วยความขัดแย้งระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทยกับรัฐบาล

เนื้อหาสำคัญส่วนหนึ่งของบทสัมภาษณ์ คือ การที่อาจารย์อภิชาตย้อนมองจุดกำเนิดของ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย 2551 ซึ่งนำมาสู่หลักการความเป็นอิสระของแบงก์ชาติในปัจจุบัน

โดยทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สมัยใหม่ หลักการความเป็นอิสระของแบงก์ชาติมันมีมาระยะหนึ่งแล้ว แต่จริงๆ กว่ามันจะได้รับการยอมรับในทางปฏิบัติ โดยไปกำหนดไว้ในกฎหมายของแบงก์ชาติประเทศต่างๆ ทั่วโลก มันเริ่มต้นแค่ ค.ศ.1990 (พ.ศ.2533) นี่เอง

ปี 1991 ประเทศนิวซีแลนด์ เป็นประเทศแรกในโลกที่ยอมรับหลักการเชิงทฤษฎีอันนี้ และเอามาใช้โดยตรง เขากำหนดให้แบงก์ชาตินิวซีแลนด์ตอนนั้น มีวัตถุประสงค์เดียวเลย ก็คือ “สู้เงินเฟ้อ” ความมีเสถียรภาพด้านราคา คือให้อิสรภาพแบงก์ชาติเต็มที่ 100 เปอร์เซ็นต์ รัฐบาลไม่แทรกแซงในการกำหนดนโยบายการเงิน

เพื่ออะไร? เพื่อให้แบงก์ชาตินิวซีแลนด์บรรลุวัตถุประสงค์ คือ “คุมเงินเฟ้อ” ให้อยู่

ในทฤษฎีมันบอกอย่างนี้ว่า ความเป็นอิสระจะทำให้ประชาชนเชื่อมั่นในแบงก์ชาติว่าเอาจริง ไม่หงอต่อเงินเฟ้อ เพราะถ้าประชาชนไม่เชื่อมั่น ธนาคารกลางจะต้องขึ้นดอกเบี้ยสูงเป็นเวลานาน ซึ่งเป็นต้นทุนต่อเศรษฐกิจ แต่ถ้าประชาชนเชื่อมั่นว่าแบงก์ชาติสู้เงินเฟ้อจริงๆ ก็อาจจะขึ้นดอกเบี้ยสูงแป๊บเดียว แล้วประชาชนเชื่อมั่น ก็จะคาดการณ์ระดับราคาไม่สูงตาม

เหมือนถ้าเราคิดว่าเงินเฟ้อจะสูง เรารีบซื้อของก่อน ถูกไหม? เพราะคาดการณ์ว่าของมันจะแพงขึ้นในอนาคต เพราะเราไม่เชื่อมั่นว่าแบงก์ชาติจะสู้เงินเฟ้อได้จริง เมื่อเราซื้อของดักหน้า มันยิ่งซ้ำเติมภาวะเงินเฟ้อโดยตัวมันเอง

ดังนั้น ความเชื่อมั่นว่าแบงก์ชาติเอาจริงในการสู้เงินเฟ้อมันจึงสำคัญ ความเชื่อมั่นจะมาจากการที่แบงก์ชาติมีอิสระในการกำหนดอัตราดอกเบี้ย โดยไม่ต้องคำนึงถึงการเลือกตั้ง เพราะขึ้นดอกเบี้ย ชาวบ้านเจ็บปวด ดอกเบี้ยสูง เศรษฐกิจก็จะหดตัว คนก็จะตกงาน เพื่อสู้เงินเฟ้อ มันก็มีต้นทุนต้องจ่าย ในรูปของความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่จะต่ำลง

แต่นิวซีแลนด์ตอนนั้น เขาตกลงกันว่า สู้เงินเฟ้อสำคัญกว่าความเติบโต การจ้างงาน

แล้วการปฏิบัติแบบนี้ก็ได้รับการยอมรับไปทั่วโลก อังกฤษ ค.ศ.1997 หรือ พ.ศ.2540 นั่นแหละ เพิ่งจะเขียนกฎหมายใหม่ เพื่อให้แบงก์ชาติอังกฤษเป็นอิสระแบบนี้

แต่วัตถุประสงค์ของอังกฤษกว้างขึ้นหน่อย บอกว่าหน้าที่หลักของแบงก์ชาติอังกฤษคือ “สู้เงินเฟ้อ” แต่ต้องดูว่า “ความเติบโตทางเศรษฐกิจ” กับ “การจ้างงาน” จะไปทางเดียวกันไหม โดยให้ความสำคัญกับสองวัตถุประสงค์หลังในระดับรองลงมา

 

ความขัดแย้งในปัจจุบัน ระหว่างแบงก์ชาติไทยกับพรรคเพื่อไทย ก็คือ ฝ่ายหนึ่งบอกต้องลดดอกเบี้ย เพื่อที่จะให้ความเติบโตเพิ่มขึ้น เศรษฐกิจจะได้ขยายตัว ชาวบ้านจะได้มีรายได้เพิ่ม แบงก์ชาติบอกว่าไม่ได้ ยังลดดอกเบี้ยไม่ได้ จนกระทั่งเมื่อเร็วๆ นี้ ถึงยอม เพราะอเมริกาลดดอกเบี้ยก่อน

กฎหมายของไทยระบุวัตถุประสงค์ไม่ชัดเจน มันเขียนกว้างๆ ว่า ให้ (แบงก์ชาติ) บรรลุ “เสถียรภาพด้านการเงิน” ซึ่งไม่ได้แปลว่าเงินเฟ้ออย่างเดียว มันมีด้านสถาบันการเงินด้วยอยู่ข้างใน และก็ต้องคำนึงถึงนโยบายของรัฐบาล เขียนสั้นๆ แค่นี้

หลักการอันนี้ของเราเป็นกฎหมายเมื่อปี 2551 พ.ร.บ.แบงก์ชาติฉบับก่อตั้งก่อนหน้านั้น ที่เขียนเมื่อปี 2485 ยุคอาจารย์ปรีดี (พนมยงค์) แบงก์ชาติไม่มีอิสระทางการเมืองเลย จนมาถึงปี 2540 แต่อาจจะมีอิสระในทางปฏิบัติ เช่น ป๋วย (อึ๊งภากรณ์) มีความน่าเชื่อถือสูง

ตามกฎหมายยุคนั้น รัฐมนตรีคลังสามารถปลดผู้ว่าการแบงก์ชาติได้ตามอำเภอใจ ไม่ต้องอธิบายเหตุผลด้วย บอกว่าเพื่อความเหมาะสม

เช่น คุณสมหมาย ฮุนตระกูล รัฐมนตรีคลังยุค พล.อ.เปรม (ติณสูลานนท์) ปลดคุณนุกูล ประจวบเหมาะ ออก แต่นั่นในกรณีประวัติศาสตร์เศรษฐกิจชี้ให้เห็นว่าคุณนุกูลผิด เพราะว่าไม่ยอมลดค่าเงินบาท คุณสมหมายต้องปลดก่อน แล้วจึงสามารถลดค่าเงินบาท

เพราะกฎหมายกำหนดว่าการจะลดค่าเงินบาทในปี 2527 จะต้องให้ผู้ว่าการแบงก์ชาติแนะนำรัฐมนตรี แล้วคุณนุกูลแกไม่ยอมลด แกก็ไม่แนะนำ คุณสมหมายก็ลดค่าเงินบาทไม่ได้ ก็เลยต้องปลดออกก่อน

อันนี้คือตัวอย่างความไม่เป็นอิสระเลยในทางกฎหมายของแบงก์ชาติในยุคนั้น แต่ในสายตานักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจอย่างผม เห็นว่าถูกต้องแล้วที่แทรกแซง

 

ความไม่เป็นอิสระของแบงก์ชาติในทางกฎหมายมันนำมาซึ่ง “วิกฤต 2540” เนื่องจากผู้ว่าการแบงก์ชาติผูกขาดอำนาจในแบงก์ชาติ แต่ชะตากรรมของผู้ว่าการถูกรัฐมนตรีคลังกุม 100 เปอร์เซ็นต์

วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 เกิดขึ้นจากการเปิดเสรีการเงินของผู้ว่าการแบงก์ชาติ ที่ต้องการเอาใจวาระนโยบายของรัฐบาลชาติชาย (ชุณหะวัณ) เรื่อง “เปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้า” แต่เป็นการเปิดเสรีอย่างไม่ยอมเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนให้เป็นลอยตัว ซึ่งมันต้องทำพร้อมๆ กันในทางทฤษฎี

คุณเปิดเสรีทางการเงินให้เงินทุนมันไหลเข้า-ออก คุณต้องใช้อัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวไปพร้อมกัน แต่นี่เปิดเสรีแล้ว อัตราแลกเปลี่ยนยังคงที่ตายตัว มันขัดกัน เลยทำให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในท้ายที่สุด

ดังนั้น รากเหง้าของวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 เกิดจากความไม่เป็นอิสระของแบงก์ชาติ…

 

กว่าที่ พ.ร.บ.แบงก์ชาติ 2551จะผ่านและบังคับใช้ ใช้เวลาร่างมากกว่าสิบปี ก็คือเป็นการสู้กันของสองฝ่าย ฝ่ายการเมืองกับฝ่ายแบงก์ชาติหรือเทคโนแครต

ทั้งรัฐบาลชวน (หลีกภัย) และรัฐบาลทักษิณ (ชินวัตร) ก็ไม่เห็นด้วยกับความอิสระในระดับนี้ คือ กลับไปในแบบก่อนวิกฤตมันไม่ได้แล้ว ทุกคนเห็นปัญหา แต่ว่า (แบงก์ชาติ) จะอิสระขึ้นมาในระดับไหน?

ในรอบสิบปีนั้น ฝ่ายการเมือง ไม่ว่าพรรคประชาธิปัตย์หรือพรรคไทยรักไทย ก็ไม่เห็นด้วยกับเทคโนแครต ที่ต้องการความเป็นอิสระในระดับที่อยู่ใน พ.ร.บ.ฉบับปัจจุบัน มันถึงต่อรองกันมาเป็นสิบปี

แล้ว พ.ร.บ.2551 ตราบใดที่รัฐบาลไทยรักไทยอยู่ในอำนาจ ไม่มีทางกลายเป็นกฎหมายได้ มันผ่านก็ต่อเมื่อเป็นรัฐบาลเฉพาะกิจของรัฐประหารปี 2549 และผ่านโดย สนช.

ในรอบแรก การผ่านกฎหมายฉบับ 2551 จึงเป็นชัยชนะของฝ่ายเทคโนแครตในการเพิ่มอำนาจ เพิ่มความเป็นอิสระของตัวเองขึ้นมาในระดับที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน