ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข

ขึงเครือข่ายให้แข็งแรง!

ยุทธศาสตร์ต่อจีนยุคไบเดน

“ภารกิจที่สำคัญที่สุดของประธานาธิบดีไบเดนในระหว่างการดำรงตำแหน่งคือ การฟื้นฟูความเชื่อมั่น [ต่อสหรัฐอเมริกา] ในต่างประเทศ”

Jessica T. Mathews

นักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศชาวอเมริกัน

ในวาระของการเข้ามาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีของโจ ไบเดน นั้น งานด้านการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาเป็นหัวข้อท้าทายอย่างสำคัญประการหนึ่ง และทำเนียบขาวจะต้องเข้ามาจัดการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เพราะปัญหาความ “ไม่แน่นอน” ที่เกิดจากการดำเนินนโยบายในแบบนอกกระแสหลักของยุคทรัมป์ หรือเป็นนโยบายในแบบถอยสหรัฐออกจากเวทีโลก และการไม่ให้ความสำคัญกับความเป็นพันธมิตรในแบบเดิมที่เป็นพื้นฐานของนโยบายต่างประเทศอเมริกันนั้น ได้ทำลายความน่าเชื่อถือของรัฐบาลวอชิงตันอย่างมากทั้งในบริบทของพันธมิตรยุโรปและเอเชีย

ดังนั้น จึงกล่าวในภาพรวมเชิงนโยบายได้ไม่ยากว่า ภารกิจของประธานาธิบดีไบเดนจึงมีทิศทางหลักที่จะต้องเริ่มฟื้นฟูสถานะของสหรัฐในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ พร้อมกันนั้นก็จะต้องจัดการปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นในยุคสมัยของตนเองให้ได้ เช่น สถานการณ์สงครามยูเครนที่เกิดจากการบุกของรัสเซียในเดือนกุมภาพันธ์ 2022 ตลอดรวมถึงสงครามของอิสราเอลในกาซาในเดือนตุลาคม 2023

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เป็นโจทย์สำคัญในบริบทของการแข่งขันของรัฐมหาอำนาจใหญ่ และถือเป็นปัญหาหลักของสหรัฐในภาวะปัจจุบัน คือปัญหาการจัดความสัมพันธ์กับจีน ซึ่งส่วนหนึ่งก็เป็นมรดกทางนโยบายที่สืบเนื่องมาจากยุคโอบามาและทรัมป์ด้วย

ดังนั้น บทความนี้จะลองสำรวจถึง “มรดกการต่างประเทศ” ของยุคไบเดนในส่วนที่เป็นเรื่องของยุทธศาสตร์อเมริกันต่อจีน

ยุทธศาสตร์ไบเดน

การจัดวางยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงในยุคของประธานาธิบดีไบเดนนั้น เริ่มต้นด้วยการออกเอกสาร “ยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติ” ในปี 2022 (The National Security Strategy, 2022) ซึ่งเอกสารนี้จะถือเป็นแนวนโยบายหลักที่ประธานาธิบดีแต่ละคนจะต้องนำเสนอให้รัฐสภา หน่วยงานความมั่นคง และสาธารณชนอเมริกัน ให้รับทราบถึงทิศทางของ “ยุทธศาสตร์อเมริกัน” ในช่วง 4 ปีข้างหน้า

ทิศทางความมั่นคงที่ชัดเจนในยุทธศาสตร์กรอบใหญ่ของผู้นำทำเนียบขาวคือ การให้ความสำคัญกับบทบาทของจีนในเวทีโลก เพราะมองว่าจีนมีทั้งขีดความสามารถและความตั้งใจที่จะเปลี่ยนแปลงระเบียบโลก

หรือที่กล่าวกันในทางทฤษฎีว่า การต่อสู้แข่งขันของรัฐมหาอำนาจใหญ่มีความมุ่งประสงค์ที่ชัดเจนว่า ผู้ชนะจะเป็นผู้ออกแบบระเบียบโลกที่เอื้อต่อสถานะและความต้องการของฝ่ายตน ขณะเดียวกันชัยชนะเช่นนี้มีนัยถึงการที่รัฐมหาอำนาจใหม่เข้ามามีบทบาทแทนรัฐมหาอำนาจเดิม ในฐานะของการเป็น “ผู้ควบคุม” ระเบียบโลก

การมองโลกในมุมเช่นนี้จึงบ่งบอกถึงภาพการแข่งขันต่อสู้ระหว่าง “รัฐมหาอำนาจใหม่ vs รัฐมหาอำนาจเก่า” ที่ผู้นำอเมริกันเชื่อว่า จีนไม่เพียงต้องการเข้าแทนที่อเมริกาในความเป็น “รัฐมหาอำนาจผู้นำโลก” เท่านั้น หากยังมีนัยถึงความพยายามที่จะเปลี่ยน และ/หรือจัดระเบียบระหว่างประเทศใหม่ ให้มีความเป็น “ระเบียบแบบไม่เสรี” เนื่องจากระเบียบแบบเดิมที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั้น เป็นระเบียบโลกแบบเสรี (the liberal international order) หรือที่เป็น “ระเบียบที่วางอยู่บนกฎกติกา” (rules-based order)

ระเบียบแบบนี้วางอยู่บนฐานของชุดความคิดแบบเสรีนิยม และความคิดนี้หลายส่วนได้กลายเป็น “ลัทธิสากลนิยม” ในการเมืองระหว่างประเทศ ที่สวนทางในเชิงอุดมการณ์กับชุดความคิดทางการเมืองของจีนและอาจรวมถึงของรัสเซียด้วย อีกทั้งยังมีนัยถึงการให้คุณค่าในทางการเมืองที่แตกต่างกันด้วย

ในยุคของประธานาธิบดีไบเดนนั้น เห็นได้ชัดถึงการขยายบทบาทของจีนในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก การขยายขีดความสามารถทางทหาร ทั้งในทางงบประมาณและยุทโธปกรณ์อย่างมาก การขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจและการค้า รวมทั้งการทุ่มตลาดของสินค้าจีน เช่น ในกรณีของรถยนต์ไฟฟ้าจากจีน ตลอดรวมถึงการกระชับความสัมพันธ์ในแบบ “หุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ที่ไม่มีขีดจำกัด” กับรัสเซียในกรณีของสงครามยูเครน (“no limit” strategic partnership) เช่น การสนับสนุนอุปกรณ์ทางทหาร ที่ไม่ใช่ยุทโธปกรณ์โดยตรง เพื่อหลีกเลี่ยงการถูกแซงชั่นจากฝ่ายตะวันตก ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่หลายภาคส่วนในสังคมอเมริกัน จะมองจีนเป็น “ภัยคุกคาม”

ภาวะเช่นนี้ทำให้ทำเนียบขาวในยุคของไบเดนต้องกำหนดนโยบายในการตอบโต้กับการขยายบทบาทขอบจีนในเวทีโลก

ดังจะเห็นได้ว่าสหรัฐในช่วงเวลาเช่นนี้ มุ่งที่จะสร้างความสัมพันธ์อย่างมากกับมิตรประเทศและชาติพันธมิตรในเอเชียให้มากขึ้น ไม่เพียงมุ่งสร้างความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับญี่ปุ่น และเกาหลีใต้เท่านั้น หากยังขยายไปสู่เวียดนามและฟิลิปปินส์อีกด้วย

รวมถึงการเตรียมยุทธศาสตร์ในการจัดวางกำลังรบของสหรัฐเพิ่มเติมในภูมิภาค อันเป็นผลจากสถานการณ์ความตึงเครียดทั้งในส่วนของช่องแคบไต้หวันและปัญหาทะเลจีนใต้

การดำเนินยุทธศาสตร์เช่นนี้ ในด้านหนึ่งจึงเป็นความท้าทายอย่างมากว่า ผู้นำสหรัฐจะยังคงรักษาคำมั่นเดิมในเรื่องของ “นโยบายจีนเดียว” (One China Policy) ในลักษณะอย่างไร เพราะผลจากการเยือนของไต้หวันของประธานสภาแนนซี เพโลซี (จากพรรคเดโมแครต) ในเดือนสิงหาคม 2022 ได้สั่นคลอนความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับจีนอย่างมาก อันทำให้นโยบายของสหรัฐในเรื่องนี้ จึงเสมือนการ “ไต่เชือกบางๆ” ที่มีความตึงเครียดในช่องแคบไต้หวันเป็นตัวทดสอบ

ฉะนั้น การปรับยุทธศาสตร์ในการรับมือกับการขยายบทบาทของจีน จึงถูกอธิบายในแบบของการนำเอา “วัสดุมาขัดกันเป็นเครือข่าย (ตาราง)” เพื่อขึงไว้กันสิ่งที่ไม่ต้องการ หรือที่เรียกยุทธศาสตร์ในแบบนี้ว่า “Latticework” คือ การสร้างเครือข่ายในความสัมพันธ์กับรัฐในเอเชีย หรือเป็น “สายใย” (web) ที่ต้องการถักทอความสัมพันธ์ใหม่ ไม่ใช่การพึ่งพายุทธศาสตร์ของการเชื่อมต่อของความสัมพันธ์ในแบบเดิมที่เป็นดังเครือข่ายของระบบคมนาคมที่เป็น “hub and spoke”

ปรับยุทธศาสตร์

ในยุทธศาสตร์แบบเดิมนั้น สหรัฐจะมีฐานะเป็นดัง “hub” ของศูนย์กลางการบิน ซึ่งก็คือสหรัฐเป็น “ศูนย์กลาง” ของความสัมพันธ์ และรัฐในภูมิภาคมีสถานะเป็นเพียง “spoke” ที่เป็นดังสนามบินในท้องถิ่นที่ต้องเชื่อมต่อไปยังสนามบินหลักที่เป็น “hub”

การจัดวางสถานะเช่นนี้ จึงทำให้สหรัฐถูกวิจารณ์มาโดยตลอดในเชิงนโยบายว่า ทุกอย่างถือเอาสหรัฐเป็นศูนย์กลาง และละเลยต่อโครงข่ายของความสัมพันธ์กับรัฐอื่นๆ

การปรับยุทธศาสตร์จึงเกิดด้วยกรอบคิดในการสร้าง “จตุภาคี” อันเป็นการสร้างเครือข่ายของความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐที่เชื่อมต่อกับชาติพันธมิตรหลักอีก 3 ประเทศ คือออสเตรเลีย อินเดีย และญี่ปุ่น ซึ่งก็คือการกำเนิดของ “The Quad” (The Quadrilateral Security Dialogue) โดยมีการสร้างเวทีของการประชุมและพบปะในระดับของรัฐมนตรีต่างประเทศ และยกระดับขึ้นเป็นเวทีในระดับผู้นำสูงสุด

ว่าที่จริงแล้วการปรับยุทธศาสตร์อีกส่วน เริ่มมาจากยุคของทรัมป์แล้ว ที่มีการปรับการจัดทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เดิมที่เป็น “เอเชีย-แปซิฟิก” เป็น “อินโด-แปซิฟิก” อันทำให้การกำเนิดของจตุภาคี (The Quad) มีพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ชัดเจนรองรับ ดังจะเห็นถึงการขยายพันธมิตรที่ดึงเอาอินเดียเข้ามาร่วม

อีกทั้งเห็นชัดว่าการปรับยุทธศาสตร์นี้ คือการเตรียม “ขึงเครือข่ายใหม่” ในการรับมือกับการขยายการรุกของจีนในภูมิภาค

การขึงเครือข่ายใหม่เช่นนี้ยังนำไปสู่การสร้างพันธมิตรใหม่อีกชุดคือ “AUKUS” คือเป็น “ไตรภาคี” (Trilateral Pact) ที่ประกอบด้วยชาติพันธมิตรอีกชุด ได้แก่ ออสเตรเลีย อังกฤษ และสหรัฐ ด้วยมุ่งประสงค์ให้เกิดการพัฒนาขีดความสามารถเรือดำน้ำของออสเตรเลีย ให้เป็น “เรือดำน้ำนิวเคลียร์” ซึ่งเรือดำน้ำนี้จะมีบทบาทอย่างสำคัญในการสร้างอำนาจ “การป้องปราม” ในพื้นที่ของมหาสมุทรแปซิฟิก

การสร้างเครือข่ายพันธมิตรทั้งในแบบที่เป็น “ไตรภาคี” และ “จตุภาคี” ยังเป็นความหวังที่จะให้เกิดการเชื่อมต่อทางด้านความมั่นคงกับชาติพันธมิตรอีก 2 ประเทศ คือเกาหลีใต้ ฟิลิปปินส์ อีกทั้งยังมีการทำความตกลงด้านความมั่นคงในแบบที่เป็นทวิภาคีระหว่างสหรัฐกับออสเตรเลีย ญี่ปุ่น ปาปัวนิวกินี และฟิลิปปินส์

พร้อมกันนี้ประธานาธิบดีไบเดนยังกระชับความสัมพันธ์มากขึ้นทั้งกับอินเดีย อินโดนีเซีย เวียดนาม (น่าสนใจว่าแตกต่างจากยุคสงครามเย็นอย่างมาก ที่ในครั้งนี้ประเทศไทยดูจะหายไปจากยุทธศาสตร์ของสหรัฐ)

การปรับยุทธศาสตร์ในยุคของไบเดนเช่นนี้ เป็นการแสดงออกอย่างเป็นรูปธรรมด้วยการปฏิบัติให้เห็นชัดเจนว่า สหรัฐจะไม่กล่าวถึง “ความเป็นศูนย์กลางของเอเชีย” ในศตวรรษที่ 21 (The Centrality of Asia in the 21st Century) แต่เพียงคำพูดเท่านั้น แต่จะแสดงออกในเชิงนโยบายด้วย

ในส่วนหนึ่งอาจจะเสมือนกับการกลับมาผลักดันนโยบายในแบบยุคของประธานาธิบดีโอบามา หรือที่เรียกกันว่า “นโยบายเอเชียตะวันออกของโอบามา” (The Obama East Asian Policy) หรือที่บางคนเรียกว่า “The American Pivot to Asia” ที่เป็นความพยายามของทำเนียบขาวในยุคนั้น ที่ต้องการพานโยบายอเมริกันให้ขยับตัวออกมาจากยุโรปและตะวันออกกลาง มาสู่เอเชียให้มากขึ้น

และเป็นนโยบายที่เน้นความสัมพันธ์กับชาติที่มีพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ใกล้ชิดกับจีน

ปิดฉากยุคไบเดน

ความพยายามในการสร้างเครือข่ายพันธมิตรมิตรในเอเชีย ซึ่งส่วนหนึ่งดำเนินการผ่านการตัดสินใจครั้งสำคัญในการถอนทหารอเมริกันออกจากอัฟกานิสถานในเดือนสิงหาคม 2021 อันจะเป็นการลดทั้งภาระและพันธะด้านความมั่นคงลง เพื่อเตรียมรับกับสถานการณ์ความมั่นคงชุดใหม่ ซึ่งต้องยอมรับว่า เป็นการตัดสินใจที่ถูกต้องของประธานาธิบดีไบเดน เพราะหลังจากนั้น สงครามยูเครนเกิดขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ 2022 และตามมาด้วยความผันผวนของโลก รวมทั้งความตึงเครียดในเอเชียด้วย

การถอนตัวออกจาก “สงครามตลอดกาล” (forever war) ในอัฟกานิสถาน จึงเป็นดังการพากองทัพสหรัฐออกจากการ “ติดหล่ม” สงคราม ที่จะกลายเป็นผลประโยชน์ทางยุทธศาสตร์แก่จีนและรัสเซียไปโดยปริยาย แม้จะคาดการณ์ผิดที่ไม่คิดว่า รัฐบาลคาบูลจะล้มลงทันทีอย่างรวดเร็ว ทั้งที่สหรัฐได้ให้ความช่วยเหลืออย่างมากมายตลอดช่วง 20 ปีของสงคราม

ดังนั้น จึงน่าสนใจอย่างมากว่า มรดกของนโยบาย “เอเชียเป็นศูนย์กลาง” ในแบบของยุคไบเดนนั้น จะปรับเปลี่ยนไปอย่างไรในอนาคตหลังการเลือกตั้ง 2024!

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022