รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ที่เกิดขึ้นหลังรัฐประหาร ดูไม่เป็นที่สนใจของสังคมนัก

แต่อันที่จริงแล้วมันเป็น ‘พ่อ’ ของรัฐธรรมนูญ 2560 เพราะได้กำหนดโจทย์ในการร่างรัฐธรรมนูญไว้หลายเรื่องในมาตรา 35

สรุปเป็น 3 หัวใจหลักคือ ปราบทุจริต-กีดกันนักการเมืองมีตำหนิออกจากการเมือง-ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้เป็นธรรมและยั่งยืน

ประกอบกับโจทย์ของ คสช.เองอีก 5 ข้อ ซึ่งโดยรวมแล้วเนื้อหาคล้ายกับโจทย์รัฐธรรมนูญชั่วคราว แต่ของ คสช.จะมีความชัดเจนกว่า ในเรื่องป้องกันไม่ให้เกิด ‘นโยบายประชานิยม’

“ข้อ 3 ให้มีมาตรการป้องกันไม่ให้การเมืองใช้อำนาจแสวงหาประโยชน์เพื่อตนเองและพวกพ้อง หรือใช้เงินแผ่นดินเพื่อสร้างความนิยมและความชอบธรรม โดยมิได้มุ่งหมายให้ประชาชนอยู่ดีมีสุขในระยะยาว จนเกิดความเสียหายแก่ประเทศชาติอย่างร้ายแรง”

ทั้งหมดนี้ทำให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ทั้ง 21 คนต้องมาถกเถียงเรื่องทิศทางเศรษฐกิจประเทศว่าจะให้เสรีนิยมไปกับเศรษฐกิจพอเพียงได้อย่างไร ซึ่งสุดท้ายก็ได้กำหนดไว้ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

ส่วนการปราบทุจริตและการทำหมันโครงการประชานิยมนั้นจะกระจายอยู่ในหลายหมวด หลายมาตราของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งใน พ.ร.บ.ว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง

ในการประชุมครั้งหนึ่ง มีกรรมการคนหนึ่งเสนอความเห็นว่า การตรวจสอบพรรคการเมืองมี 2 ช่วง คือ ก่อนได้อำนาจรัฐ กับเมื่อได้อำนาจรัฐแล้ว

คำว่า ‘ก่อนได้อำนาจรัฐ’ พูดง่ายๆ ก็คือ นโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองนั่นเอง

เราสามารถเข้าใจบริบทของการกลัวประชานิยมได้ไม่ยาก แม้ไม่ได้อ่านบันทึกการประชุมกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เพราะเกือบยี่สิบปีที่ผ่านมา มีการรัฐประหารล้มกระดาน 2 ครั้ง ทั้ง 2 ครั้ง พรรคที่เป็นรัฐบาลอยู่ก็คือ พรรคเพื่อไทย (ไทยรักไทย) ยี่ห้อการดำเนินนโยบายของกลุ่มการเมืองนี้ อาจเรียกได้ว่าเน้นแปลกใหม่-ใหญ่โต ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่จะได้รับแรงต้านมหาศาลจากเทคโนแครต นักวิชาการ เอ็นจีโอ ที่เป็นห่วงเรื่อง ‘วินัยการเงินการคลัง’

ในที่ประชุม กรธ. แม้ไม่มีการนิยามชัดเจนว่าประชานิยมคืออะไร แต่ก็เป็นอันเข้าใจร่วมกันถึงนโยบายที่ใช้เงินเยอะ-หวังคะแนนนิยม-ไม่ก่อประโยชน์ระยะยาว-กระทบสถานะของประเทศ

ขณะเดียวกันก็ปรากฏชัดเจนว่า หลายนโยบายของพรรคไทยรักไทยและเพื่อไทยถูกยกเป็นตัวอย่างว่าเป็นนโยบาย ‘ประชานิยม’ (โดยไม่มีตัวอย่างนโยบายของพรรคอื่น) หากจะกล่าวให้เข้าใจง่ายที่สุด กรรมการทั้งชุดมีแนวคิดคล้ายๆ TDRI และหลายคนก็ไปไกลกว่านั้น

จนอดสงสัยไม่ได้ว่ายังเหลืออะไรที่ ‘ไม่ประชานิยม’

มุมมองทางนโยบายเป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้ และดูเหมือนจะไม่มีผิดมีถูกตายตัวเสียทีเดียว เช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค โครงการกองทุนหมู่บ้าน ล้วนได้รับการคัดค้านอย่างรุนแรงในตอนแรก ก่อนที่จะได้รับการยอมรับในอีกหลายปีต่อมา และทุกรัฐบาลก็ทำสืบต่อมาแม้แต่รัฐบาลทหาร

อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐบาลใช้เงินภาษีในการดำเนินนโยบายก็ควรจะมีกรอบกำหนดว่าทำได้แค่ไหน แต่สิ่งที่ปรากฏในรัฐธรมนูญ 2560 หากอ่านจากบันทึกการประชุมและรายงานการประชุม กรธ. จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า มาตรการต่างๆ เกิดขึ้นบนวิธีคิดไม่ไว้ใจนักการเมือง บนสมมุติฐานว่า พวกนี้ ‘มองระยะสั้น’ ‘เห็นแต่ผลประโยชน์ตนเอง’ ส่วนประชาชนก็ ‘ยังไม่มีความเข้าใจเพียงพอ’ ว่า อะไรจะส่งผลเสียระยะยาว

สำหรับทางออกของกรอบควบคุมนโยบายหาเสียง มีกรรมการหลายคนเสนอในที่ประชุมระหว่าง brianstorm เช่น

– เสนอให้ กกต.วิเคราะห์นโยบายพรรคการเมืองก่อนว่าสมเหตุสมผลหรือไม่ ทำได้หรือไม่ แต่เรื่องนี้ประธานมีชัย ฤชุพันธุ์ ชี้ทันทีว่า เกินภาระหน้าที่และความสามารถของ กกต.ไปมาก

– เสนอให้ตั้งหน่วยงานใหม่เพื่อวิเคราะห์นโยบาย ทำ policy study ว่าโครงการต่างๆ คุ้มค่าหรือไม่ เช่น จำนำข้าว รถคันแรก กองทุนหมู่บ้าน ฯลฯ เพื่อสกรีนก่อนว่าทำแล้วได้ประโยชน์ระยะยาว และไม่เป็นภาระงบประมาณชาติในอนาคต บางส่วนเห็นแย้งว่า เรื่องการคิดนโยบายนั้นพูดยาก เพราะ 40-50 ปีอาจมีการพัฒนาที่เปลี่ยนไป อาจทำให้เสียโอกาส เรื่องประชานิยมก็พูดยาก บางทีต้องแยกระหว่างตั้งใจมาทุจริตเชิงนโยบาย กับตั้งใจมาทำแต่ล้มเหลว

– เสนอให้สภาตั้งกรรมาธิการติดตามการใช้งบประมาณ การตรวจสอบโครงการของรัฐ แต่เปลี่ยนสัดส่วนใหม่ เน้นสัดส่วนของฝ่ายค้าน อาจเป็นกรรมาธิการร่วมวุฒิสภากับคนนอก เป็นองค์กรที่สามารถกำกับติดตามตรวจสอบและอาจถึงขั้นที่เสนอต่อสภาเพื่อไม่ให้มีการดำเนินการโครงการได้

– เสนอว่าไม่ควรควบคุมช่วงหาเสียง แต่ควรควบคุมหลังจากเข้าสู่อำนาจแล้ว โดยยกระดับ TDRI เป็นองค์กรระดับประเทศ รัฐธรรมนูญอาจเขียนเพิ่มเติมให้มีสถาบันที่เป็นผู้ตรวจสอบได้ และสนับสนุนให้มีศาลที่ทำหน้าที่ควบคุมเรื่องการเงินการคลัง ซึ่งในร่างของบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ก็เคยเขียนให้ตั้งศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและการงบประมาณโดยเฉพาะ แต่บางส่วนมีความกังวลว่า ถ้าให้องค์กรใดก็ตามชี้เรื่องนโยบาย จะมีปัญหาความชอบธรรม เพราะที่จริงแล้วสื่อและนักวิชาการควรจะเป็นผู้ตรวจสอบที่เข้มแข็ง

– เสนอว่า หากเชื่อว่าสังคมเป็นคนตัดสินที่ดีที่สุด ก็ต้องกำหนดเงื่อนไขการดีเบตเชิงนโยบายให้ทั่วถึง เป็นธรรม และมีเวลาเพียงพอให้สังคมขบคิด ไม่ใช่ประกาศนโยบายเด็ดกัน 2 วันสุดท้ายก่อนเลือกตั้ง

หลังอภิปรายกันพอสมควร ประธานสรุปว่า เรื่องการหาเสียงไม่ควรไปล็อกมาก บางอย่างควรปล่อยให้เป็นไปตามธรรมชาติ เพราะมีการถ่วงดุลกันเองอยู่แล้วในการแข่งขันของพรรคต่างๆ เพียงแต่เราต้องเขียนป้องกันไม่ให้ล่มจมหรือเขียนในลักษณะรัฐต้องช่วยให้ประชาชนสามารถช่วยตัวเองได้ ไม่ใช่ให้เปล่า และไม่เกินขีดความสามารถทางการเงินการคลังของประเทศ

คำถามก็คือ จะให้องค์กรอิสระใดมีอำนาจในจุดไหนบ้าง เรื่องนี้ยังถูกหารือกันในการประชุมอีกหลายต่อหลายครั้ง สุดท้ายอำนาจตรวจสอบก็ถูกเพิ่มใน ป.ป.ช. และผู้ตรวจการแผ่นดิน

กรธ.นอกจากจะหารือกันเองแล้วก็ยังเปิดรับความเห็นอื่นๆ ด้วย

ความเห็นสำคัญที่มีการหยิบมาอภิปรายกันในที่ประชุมคือ ความเห็นของ ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล ที่เสนอเกี่ยวกับการสกัดนโยบายประชานิยม โดยให้อำนาจกลับไปอยู่ที่เทคโนแครต แบ่งเป็น 3 ส่วนหลักคือ

1. สกัดกั้นการหาเสียงด้วยนโยบายประชานิยม

2. ก่อนดำเนินนโยบายต้องระบุกรอบวงเงิน ที่มางบประมาณ และสภาต้องอนุมัติ

3. ระหว่าง implement ให้ตั้งกรรมการประกอบด้วยข้าราชการประจำของกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับโครงการ ทำการประเมินความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น เพื่อบอกรัฐบาลว่าต้องตั้งงบรองรับความเสียหายเท่าไร

อย่างไรก็ดี มีที่ปรึกษา กรธ.คนหนึ่งให้ความเห็นว่า นโยบายจะเป็นไปได้ หรือเป็นประชานิยมหรือไม่ คนที่ควรตั้งคำถามมากที่สุดคือ voter หรือประชาชน

ดังนั้น กระบวนการให้ดีเบต การตั้งคำถาม สำคัญกว่าการไปมอบอำนาจให้องค์กรใดวินิจฉัยว่านโยบายนี้เป็นไปได้หรือไม่ และการคุมการหาเสียงก็ควรครอบคลุมเพียงอธิบายแหล่งที่มาของเงินที่จะใช้ เพื่อให้เกิดพัฒนาการทางการเมือง

สุดท้ายประธานพยายามหาทางออก โดยแสดงความเห็นว่า ความกังวลต่อนโยบายประชานิยมนั้นเป็นความคิดที่ไม่ใช่ปราศจากเหตุผล เพราะในต่างประเทศก็มีให้เห็นว่าทำให้ประเทศล้มไปเหมือนกัน แต่จะเขียนอย่างไรในรัฐธรรมนูญ เพราะมันมาได้ร้อยแปดพันเก้า

บางอันก็คาบเส้นจนกระทั่งยากต่อการให้ใครชี้ผิดถูก

คงทำได้อย่างเดียวในการเขียนกฎหมายเลือกตั้งว่าด้วยนโยบายพรรคว่า หากเป็นนโยบายของพรรคที่มีลักษณะในทางเกี่ยวกับเศรษฐกิจก็ให้เขาเปิดเผยข้อมูลให้ชัดเจนในเรื่องวงเงินที่ต้องใช้ ที่มาแห่งรายได้ ผลกระทบที่เกิดขึ้นหรือความเสียหายและประโยชน์โดยรวมที่ประชาชนจะได้รับ โดยให้อำนาจ กกต.ว่าสิ่งต่างๆ เหล่านี้ถ้าเป็นข้อมูลที่เป็นเท็จ ก็สั่งให้แก้ไข

อาจกล่าวได้ว่า นี่คือบทสรุปของการหาจุดกึ่งกลางของประธานมีชัย เพื่อไม่ให้การกำกับพรรคการเมือง ‘ตึงตัว’ เกินไป อันเป็นที่มาของ พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมืองที่กำหนดให้พรรคการเมืองต้องส่ง proposal นโยบายให้ กกต. โดยจะต้องแจกแจงที่มาของเงินที่จะใช้จ่ายในการดำเนินนโยบายและผลกระทบด้วย

ส่วนหัวใจหลักจริงๆ ในการควบคุมการใช้จ่ายของรัฐบาลนั้นจะอยู่ในกฎหมายลูก คือ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ (ซึ่งในตอนแรกมีคนเสนอให้เป็นระดับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเสียด้วยซ้ำ)

พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังถือเป็นกฎหมายใหม่ที่เพิ่งคลอดหลังการรัฐประหาร 2557 ก่อนหน้านี้ที่ยังใช้รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐบาลที่ถูกออกแบบมาให้เข้มแข็งสามารถบริหารจัดการงบประมาณได้อิสระกว่าปัจจุบัน ทำให้สามารถผลักดันโครงการใหญ่ๆ ได้ ซึ่งนั่นเป็นสิ่งซึ่งเทคโนแครต และผู้หลักผู้ใหญ่ในบ้านเมืองห่วงกังวล

มีนาคม 2559 ครม.ในยุคของ คสช.อนุมัติร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ จนผ่าน สนช.และมีผลบังคับใช้เมื่อ 20 เมษายน 2561 สร้างกรอบไว้หลายอย่าง เช่น กู้ได้ยากขึ้น ต้อง ‘จำเป็นเร่งด่วน’ เท่านั้น กำหนดเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพี กำหนดสัดส่วนงบกลางต่องบประมาณ ฯลฯ

ช่วงที่กำลังยกร่างรัฐธรรมนูญ 2560 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ยังไม่ทันได้ประกาศใช้ แต่กฎหมายนี้ก็เป็นความหวังของ กรธ.อย่างมาก เพราะรัฐธรรมนูญไม่อาจบัญญัติรายละเอียดได้มากนัก จึงมีเพียงกรอบที่วางไว้ในมาตรา 62 ซึ่งเนื้อหาก็คล้ายกับรัฐธรรมนูญ 2550 แต่เพิ่มคำว่า “อย่างเคร่งครัด” และล็อกคอเลยว่าต้องมีกฎหมายวินัยการเงินการคลัง

“มาตรา 62 รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่าง ยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และจัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม

กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกรอบการดำเนินการทางการคลังและงบประมาณของรัฐ การกำหนดวินัยทางการคลังด้านรายได้และรายจ่ายทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ การบริหารทรัพย์สินของรัฐและเงินคงคลัง และการบริหารหนี้สาธารณะ”

ในการประชุม กรธ.ครั้งหนึ่ง มีกรรมการหยิบยกข้อเสนอของ สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ แห่ง TDRI ซึ่งเสนอในวงเสวนาสาธารณะ (14 ตุลาคม 2557) มาพิจารณา คือ

1. กฎหมายเลือกตั้งควรกำหนดว่าถ้าพรรคออกนโยบายหรือโครงการอะไร จะใช้จ่ายงบประมาณเท่าไร แล้วเงินนั้นจะเอามาจากไหนโดยวิธีการงบประมาณ ประชาชนจะรู้ว่าต้นทุนของนโบบายมันแพงหรือถูก จะได้ดีเบตกันได้

2. รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีธรรมนูญทางการคลัง ในความหมายว่า รัฐบาลไหนก็ตามเวลาบริหารจะใช้เงินต้องอยู่ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณแผ่นดินว่าด้วยรายงานจ่ายหรือวิธีการงบประมาณเท่านั้น และนิยามเงินแผ่นดินให้ชัดเจนขึ้นเพื่อป้องกันไม่ให้ไปเอาเงินนอกงบประมาณ เงินรัฐวิสาหกิจ เงินกองทุนต่างๆ มาทำโครงการ

3. บัญญัติหลักเกณฑ์ให้มีการทำแผนการเงินของประเทศ การคลังระยะปานกลางระยะยาว เพื่อให้เกิดถึงกรอบในการก่อหนี้ ในการสร้างภาระผูกพันต่างๆ

4. ตั้งสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภาเพื่อเอามาช่วยวิเคราะห์ และแยกต่างหากจากสำนักงบประมาณซึ่งเป็นของฝ่ายบริหาร เพื่อให้ ส.ส.ได้เห็นข้อมูลแล้วนำไปโต้เถียงคัดค้านกันในกรรมาธิการงบประมาณ

ข้อเสนอของสมเกียรติดูจะเกิดขึ้นจริงทั้งเซ็ต ทั้งการตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (PBO) การที่รัฐต้องทำแผนการคลังระยะปานกลาง การที่พรรคการเมืองต้องส่งที่มาแหล่งรายได้ และการดำเนินนโยบายหลักที่ใช้หาเสียงให้ กกต. รวมถึงการมีธรรมนูญการคลังที่มาในรูป พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561

หากสองทศวรรษที่ผ่านมาคือการต่อสู้กันระหว่างสายนักการเมืองที่เน้นความยืดหยุ่นในการบริหารเศรษฐกิจเพื่อประสิทธิภาพในการผลักดันนโยบาย กับสายเทคโนแครตที่เน้นจำกัดความเสี่ยงทุกรูปแบบทางการคลัง

ปัจจุบันฝ่ายหลังสามารถคุมบังเหียนการพัฒนาประเทศได้เต็มรูปแบบ โดยมีกฎหมายเป็นเครื่องมือ และมีนักร้องคอยร้องเรียนได้มากหมายหลายจุดเพื่อให้สุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ชี้

ผลลัพธ์อาจไม่ใช่เพียงแค่หยุดนโยบาย แต่อาจลามไปล้มรัฐบาลได้ทั้งยวง เพราะรัฐธรรมนูญเวอร์ชั่นมีชัยนั้นเน้นย้ำเรื่องวินัยการเงินการคลังไว้ในหลายที่ แม้แต่ในคุณสมบัติของคณะรัฐมนตรี

ตอนหน้าจะว่าด้วยเรื่องคำคุ้นหู ‘ประเพณีการปกครอง’ ในมาตรา 7

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022