“ความสำเร็จในนโยบายต่างประเทศก็เหมือนกับงานช่างไม้ที่ต้องการเครื่องมือที่ถูกต้องสำหรับใช้ในการทำงาน”

Richard N. Haass (นักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศชาวอเมริกัน)

การเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกากำลังจะเกิดขึ้นในต้นเดือนพฤศจิกายน 2024 นี้ ขณะเดียวกันก็เป็นสัญญาณในตัวเองว่า ยุคสมัยของประธานาธิบดีโจ ไบเดน ใกล้เวลาที่จะปิดฉากลงแล้ว เราคงจะยังตอบไม่ได้ง่ายนักว่า อะไรคือมรดกสำคัญในช่วง 4 ปีของยุคไบเดน

แต่หากเราย้อนกลับไปสู่ชัยชนะในการเลือกตั้งสู่ทำเนียบขาวในเดือนพฤศจิกายน 2020 และตามมาด้วยการสาบานตนเข้ารับตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีในเดือนมกราคม 2021 นั้น สิ่งหนึ่งที่อดีตประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ทิ้งไว้เป็นปัญหาสำคัญคือ การกำหนดทิศทางนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงของสหรัฐว่าจะดำเนินไปในแบบเดิมที่เป็น “กระแสหลัก” หรือจะ “แหวกคุณค่าเดิม” ด้วยนโยบายแบบ “ทรัมป์นิยม” (Trumpism) ที่ทิ้งชุดความคิดพื้นฐานของนโยบายต่างประเทศอเมริกันไป

อย่างไรก็ตาม เราคาดเดาได้ไม่ยากว่าเมื่อไบเดนขึ้นสู่การเป็นประธานาธิบดีนั้น เขาจะต้องหันนโยบายอเมริกันออกจากทิศทางเก่าในแบบของยุคทรัมป์อย่างแน่นอน เพราะนโยบายในช่วงเวลาจากปี 2017-2020 เป็นสิ่งที่ส่งผลกระทบต่อสถานะทางการเมืองของสหรัฐ และความเชื่อมั่นของมิตรประเทศ และชาติพันธมิตรต่างๆ อย่างมาก

ไม่เพียงเพราะเกิดอาการ “แกว่ง” ของนโยบายเท่านั้น หากยังมีนัยถึงความไม่แน่นอนที่คาดเดาไม่ได้ในเชิงนโยบายอีกด้วย

หรือกล่าวในภาพรวมได้ว่า ไม่รู้ว่าทางทำเนียบขาวจะเอาอย่างไร

ภารกิจและความท้าทาย

ภารกิจสำคัญของรัฐบาลอเมริกันในยุคของประธานาธิบดีไบเดน จึงต้องเริ่มต้นด้วยการฟื้นฟูสถานะของสหรัฐในเวทีระหว่างประเทศ พร้อมกับการเรียกคืนความเชื่อมั่นของมิตรประเทศและชาติพันธมิตร โดยเฉพาะพันธมิตรที่ใกล้ชิดทั้งในยุโรปและเอเชีย

อีกทั้งยังต้องหันมาให้ความสำคัญกับการใช้เครื่องมือทางการทูต มากกว่าที่จะเน้นถึงการแทรกแซงทางทหาร ซึ่งอาจจะไม่ใช่สิ่งที่เป็นผลตอบแทนที่ดีสำหรับสหรัฐในเวทีสากล

นอกจากนี้ ยังรวมถึงการพาสหรัฐกลับเข้าสู่การมีบทบาทในองค์กรระหว่างประเทศ หรือการมีบทบาทในเวทีแบบพหุภาคี อีกทั้งยังตัดสินใจอย่างสำคัญที่จะยุติบทบาททางทหารของสหรัฐในสงครามอัฟกานิสถานในปี 2021 ซึ่งสงครามนี้เป็นผลสืบเนื่องจากเหตุการณ์การโจมตีสหรัฐในวันที่ 11 กันยายน 2001 อันทำให้สหรัฐต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับสงครามอัฟกานิสถานนานถึง 20 ปี

การตัดสินใจที่จะถอนตัวออกจากสงครามดังกล่าวเป็นสิ่งที่เข้าใจได้ เพราะผู้นำสหรัฐไม่ต้องการเข้าไปติด “กับดักสงคราม” แบบไม่มีจุดจบ และสงครามนี้ถูกมองในสังคมอเมริกันว่าเป็น “สงครามตลอดกาล” (forever war) เนื่องจากเป็นสงครามที่สหรัฐเข้าไปเกี่ยวข้องนานที่สุดในประวัติศาสตร์การต่างประเทศของอเมริกา

และการติดกับดัก “สงครามต่อต้านการก่อการร้าย” ในอัฟกานิสถานนั้น อาจจะทำให้สหรัฐไม่สามารถขยับตัว เพื่อเตรียมรับกับโจทย์ทางการเมืองระหว่างประเทศ หรือสถานการณ์ความมั่นคงระหว่างประเทศได้เท่าที่ควร โดยเฉพาะโลกกำลังเห็นถึงพลวัตใหม่ จากบทบาทของจีนและรัสเซีย ที่กำลังมีแนวโน้มของการจับมืออย่างเข้มแข็งในการเป็น “พันธมิตรต่อต้านอเมริกา” ในเวทีโลก

อีกทั้งสถานการณ์สงครามที่ทุกคนดูจะคาดไม่ถึง ก็เกิดในสมัยของประธานาธิบดีไบเดนเช่นกัน คือ สงครามยูเครนที่เกิดจากการบุกของกองทัพรัสเซียในเดือนกุมภาพันธ์ 2022

ต้องยอมรับว่าเป็นสถานการณ์ที่ไม่มีใครคาดคิด เพราะหลายฝ่ายในขณะนั้นมีความคิดคล้ายคลึงกันว่า การแสดงออกด้วยท่าทีที่แข็งกร้าวของประธานาธิบดีปูตินน่าจะเป็นการขู่ มากกว่าจะทำสงครามจริง เนื่องจากสถานะทางเศรษฐกิจของรัสเซียไม่ได้มีความเข้มแข็งมากพอที่จะทำสงครามใหญ่ในระยะยาว อีกทั้งรัสเซียเองก็ถูกแซงชั่น อันเป็นผลจากการยึดพื้นที่ด้านตะวันออกของยูเครนและไครเมียในปี 2014

การตัดสินใจบุกยูเครนจะยิ่งทำให้รัสเซียอ่อนแอลงในทางยุทธศาสตร์ แต่ดังที่ทราบว่า ประธานาธิบดีปูตินเชื่อว่า กองทัพรัสเซียจะประสบความสำเร็จด้วย “ปฏิบัติการพิเศษทางทหาร” (Special Military Operation) อย่างรวดเร็วใน 3 วันแรก แต่สงครามยังดำเนินต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

และปัญหานี้ได้กลายบททดสอบสำคัญในสมัยของไบเดน เพราะเป็น “สงครามใหญ่” ของยุโรปที่รัฐมหาอำนาจตะวันตก ไม่เคยเผชิญมาตั้งแต่การสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2

ต้องยอมรับว่าทำเนียบขาวในยุคของไบเดนดำเนินนโยบายต่อปัญหาสงครามยูเครนได้เป็นอย่างดี และดำเนินการให้ความช่วยเหลือทางทหารด้วยความระมัดระวังที่จะไม่ให้เกิดเงื่อนไขของการ “ยกระดับสงคราม” จนหลายครั้งที่ความช่วยเหลือของสหรัฐถูกวิจารณ์ว่า “ช้ามาก!” ที่จะเอื้อให้ยูเครนใช้ในการตอบโต้กับปฏิบัติการทางทหารของรัสเซีย

กระนั้น สหรัฐก็สามารถประคับประคองให้ยูเครนดำรงอำนาจการรบไว้ได้อย่างต่อเนื่อง จนต้องถือว่าสงครามยูเครนเป็นความท้าทายที่สำคัญในนโยบายต่างประเทศอเมริกันปัจจุบัน

ไม่ใช่แค่ยูเครน!

แต่ความท้าทายในเชิงนโยบายนั้น ไม่ใช่มีเฉพาะในเรื่องของสงครามยูเครนที่โยงกับการขยายอิทธิพลของรัสเซียเท่านั้น หากยังมีโจทย์สำคัญกับปัญหาการขยายบทบาทของจีนในเวทีโลกและภูมิภาค ที่ปรากฏชัดในเรื่องของวิกฤตการณ์ช่องแคบไต้หวัน และข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ ที่จีนแสดงบทบาทในทางทหารมากขึ้น ดังตัวอย่างที่เกิดกับเรือรักษาชายฝั่งของฟิลิปปินส์ จนทำให้เกิดความกังวลต่อปัญหาความขัดแย้งในภูมิภาค ที่อาจขยายตัวไปสู่การใช้กำลังในการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทได้ไม่ยาก

ภาวะเช่นนี้ทำให้ประเด็นความสัมพันธ์สหรัฐ-จีน กลายเป็นหัวข้อที่มีความเปราะบาง และมีความละเอียดอ่อนอย่างมากด้วย การดำเนินนโยบายในเรื่องนี้ ยังคงเป็นผลมาจากทิศทางนโยบายในยุคทรัมป์ ที่มีประเด็นในเรื่องของ “สงครามการค้า” ประกอบกับความรู้สึกของคนในสังคมอเมริกันเอง ก็มีทิศทางไปในแบบที่มองจีนเป็น “ภัยคุกคาม” มากขึ้น หรืออย่างน้อยก็เป็นในแบบที่มองจีนด้วยความหวาดระแวงมากขึ้น

ด้วยแรงผลักดันเช่นนี้ นโยบายอเมริกันในเอเชียจึงยังคงเป็นไปในแบบของ “การแข่งขันกับจีน” พร้อมกับความพยายามที่สร้างพันธมิตรในภูมิภาคผ่านกรอบ “อินโด-แปซิฟิก” ที่เริ่มมาจากยุคของทรัมป์

ในภูมิภาคเอเชียกลางนั้น จุดพลิกผันสำคัญเกิดขึ้นจากการตัดสินใจของทำเนียบขาวในการถอนทหารอเมริกันออกจากอัฟกานิสถานในปี 2021 ซึ่งหลายฝ่ายดูจะมีคำวิจารณ์ว่าเป็นการตัดสินใจอย่างกะทันหัน จนทำให้พันธมิตรตะวันตกที่มีกำลังในประเทศดังกล่าวมีสภาวะเหมือน “ตั้งตัวไม่ติด” จนต้องถอนตัวตามมา พร้อมกับการล่มสลายของรัฐบาลนิยมตะวันตก และการฟื้นอำนาจของรัฐบาลทาลิบันดังเช่นที่กล่าวแล้วในข้างต้น

แต่ในอีกด้าน ก็เสมือนกับการถอนกำลังออกจาก “สงครามก่อความไม่สงบ” ในอัฟกานิสถาน เพื่อเตรียมรับมือกับอนาคตของสงครามชุดใหม่ ที่มี “สงครามตามแบบ” ในปี 2022 กับสนามรบบในยูเครนเป็นจุดเริ่มต้น

อีกจุดหนึ่งที่เป็นปัญหาความกังวลด้านความมั่นคงมาโดยตลอดคือ ภูมิภาคตะวันออกกลาง เนื่องจากเป็นที่รับรู้กันอย่างดีว่า ปัญหาระหว่างอิสราเอลกับปาเลสไตน์ เป็นประเด็นที่ไม่มีจุดยุติได้ง่าย แม้จะมีแนวทางแก้ปัญหาในแบบ “การอยู่ร่วมกันอย่างสันติของรัฐ” ระหว่างรัฐอิสราเอลกับรัฐปาเลสไตน์ (The Two-State Solution) ซึ่งขบวนการปลดปล่อยปาเลสไตน์ได้ยอมรับกรอบความคิดนี้ตั้งแต่ปี 1982 แล้ว และได้กลายเป็นรากฐานสำคัญของขบวนการสันติภาพในช่วงปี 2006-2008 และ 2013-2014

แต่อิสราเอลดูจะไม่ท่าทีที่ชัดเจนกับแนวคิดนี้ และขึ้นอยู่กับพรรคการเมืองที่มีอำนาจในอิสราเอลในแต่ละช่วงเวลา

ความพลิกผันสำคัญเกิดขึ้นอย่างที่ไม่มีใครคาดคิดคือ การเปิดการโจมตีอิสราเอลโดยกลุ่มฮามาสในวันที่ 7 ตุลาคม 2023 และมีชาวอิสราเอลจำนวนมากถูกจับเป็นตัวประกัน ตามมาด้วยการเปิดปฏิบัติการทางทหารในกาซ่าในวันถัดมา

สงครามกาซ่ากลายเป็นความท้าทายอย่างสำคัญต่อทำเนียบขาว เนื่องจากสงครามมีความรุนแรง อันเป็นผลจากการโจมตีต่อเป้าหมายพลเรือนอย่างไม่จำแนก ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ได้รับอนุญาตให้กระทำในการสงคราม อันทำให้พลเรือนเกิดความสูญเสียเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะการสูญเสียชีวิตของเด็ก ตลอดรวมถึงความขาดแคลนอาหาร ยารักษาโรค และที่อยู่อาศัย

ท่าทีของสหรัฐต่ออิสราเอลเป็นสิ่งที่คาดเดาได้เสมอ โดยผู้นำสหรัฐจะยืนยันถึง “สิทธิในการป้องกันตนเอง” ของอิสราเอล จนถึงล่าสุดคือเหตุระเบิดผ่านเครื่องมือสื่อสารที่เกิดกับสมาชิกของกลุ่มฮิซบอลเลาะห์ในตอนกลางเดือนกันยายนนี้ ที่มีผู้เสียชีวิต 37 คน และมีผู้บาดเจ็บมากถึง 3,000 คน สหรัฐก็ยังยืนยันถึงสิทธิดังกล่าว จนทำให้ชาวอาหรับในหลายส่วนมองสหรัฐด้วยสายตาเชิงลบ และรู้สึกว่า ทำเนียบขาวสนับสนุนอิสราเอลแบบไม่มีข้อจำกัด แต่กลับไม่สนใจต่อความสูญเสียของชาวปาเลสไตน์ หรือชาวอาหรับอื่นๆ จนความยอมรับต่อสถานะของสหรัฐในภูมิภาคตกต่ำลงอย่างมาก และโอกาสที่สหรัฐจะเป็น “คนกลาง” ที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางเช่นในยุคประธานาธิบดีบิล คลินตัน นั้น ดูจะเป็นไปได้ยาก

ดังจะเห็นได้ว่าเราแทบไม่เคยได้ยินเสียงวิจารณ์ต่อการกระทำของอิสราเอลจากทางทำเนียบขาวแต่อย่างใด จนเป็นเสมือนรัฐบาลวอชิงตันเขียน “เช็คเปล่า” ให้แก่การกระทำของรัฐบาลอิสราเอล โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับพื้นที่เพื่อนบ้าน…

ไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้น ทำเนียบขาวจะไม่ทอดทิ้งอิสราเอลเป็นอันขาด แต่ในอีกด้านก็ทำให้วอชิงตันต้องแยกรับภาระกับสงครามในกาซ่า

ปิดฉาก

แม้ว่าเราอาจจะยังสรุปมรดกของยุคไบเดนไม่ได้ทั้งหมด กระนั้น ก็เห็นชัดได้ว่ายุคของประธานาธิบดีไบเดนกำลังปิดฉากลง การเลือกตั้งประธานาธิบดีอเมริกันจะเกิดในวันที่ 5 พฤศจิกายน 2024 ซึ่งก็ยังไม่มีความแน่ชัดว่า ใครจะเป็นผู้ชนะระหว่างอดีตประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ กับรองประธานาธิบดีกมลา แฮร์ริส

ถ้าทรัมป์ชนะ ทิศทางนโยบายคงถอยกลับไปเป็นแบบก่อนปี 2020 แต่ถ้าแฮร์ริสชนะ ก็เชื่อว่า ทิศทางหลักคงเป็นไปในแบบ “นโยบายอเมริกันกระแสหลัก” ที่ให้ความสำคัญกับระบบพันธมิตรแบบเดิม โดยเฉพาะการดำรงความสัมพันธ์กับเนโต้ และการสนับสนุนยูเครน และการรักษาพันธะในองค์การระหว่างประเทศ

นอกจากนี้ ความท้าทายที่ช่องแคบไต้หวัน ทะเลจีนใต้ จะยังคงเป็นปัญหาต่อไป อีกทั้งประเด็นที่น่าสนใจคือ ปัญหาสงครามของอิสราเอลทั้ง 3 แนวรบ คือในกาซ่า ฝั่งตะวันตกของแม่น้ำจอร์แดน และภาคเหนือของประเทศหรือภาคใต้ของเลบานอน ตลอดรวมถึงปัญหาการโจมตีในทะเลแดง

ปัญหาดังกล่าวทำให้ต้องติดตามว่า ใครจะเป็นผู้ชนะในการเลือกตั้งอเมริกัน และประธานาธิบดีคนใหม่จะดำเนินนโยบายต่อประเด็นเหล่านี้อย่างไร แต่ไม่ว่าใครจะชนะ ความท้าทายทั้งหลายเหล่านี้จะดำรงอยู่ต่อไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เลย!

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022