B.S. Markesinis ได้กล่าวไว้ในหนังสือ The Theory and Practice of Dissolution of Parliament : A Comparative Study with Special Reference to the United Kingdom and Greek Experience ว่า “การยุบสภาเป็นการกระทำของฝ่ายบริหารที่ยกเลิกฝ่ายนิติบัญญัติ และโอนข้อพิพาทที่เกิดขึ้นให้กับผู้ลงคะแนนเสียงในฐานะที่เป็นผู้ตัดสินสูงสุดของรัฐการยุบสภาชอบด้วยกฎหมาย ในความหมายที่ว่าการยุบสภาเป็นไปตามรัฐธรรมนูญกฎหมายและประเพณีของประเทศ และไม่ใช่การกระทำโดยกำลังอำนาจ (เช่น การปฏิวัติ ฯลฯ) และการยุบสภาทำให้สภาผู้แทนราษฎรสิ้นสภาพก่อนครบวาระ”

อีกทั้ง “นักวิชาการส่วนใหญ่ในยุโรปเห็นว่าอำนาจในการยุบสภาอยู่ในดุลพินิจของฝ่ายบริหาร แต่ไม่ได้มีการกำหนดกฎเกณฑ์อะไรไว้ชัดเจนแม้ว่าในทางทฤษฎี การยุบสภาจะมีข้อจำกัดหรือไม่ก็ได้ แต่ในทางปฏิบัติได้มีการกำหนดเงื่อนไขข้อจำกัดต่างๆ หลากหลายเพื่อให้แน่ใจว่าการยุบสภาในฐานะที่เป็นสถาบันทางการเมืองที่ปฏิบัติสืบต่อกันมาถูกใช้ไปอย่างถูกต้องเหมาะสมอย่างแท้จริง โดยเงื่อนไขข้อจำกัดเหล่านี้มักจะปรากฏในลักษณะของจารีตประเพณีการปกครอง (conventions) ที่โดยธรรมชาติแล้ว ไม่ชัดเจนและผันแปรไปตามแต่ละประเทศและแต่ละยุคสมัยตามแนวคิดทางการเมืองและรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่ในขณะนั้น แต่แม้ว่าจะมีความคลุมเครือและมีความผันแปรแตกต่างกันไป แต่เงื่อนไขข้อจำกัดในที่ต่างๆ ล้วนมีเป้าหมายร่วมกันอย่างหนึ่ง นั่นคือ ป้องกันมิให้เกิดการใช้สิทธิอำนาจในการยุบสภาไปในทางที่ไม่ถูกต้อง (to prevent an abuse of the right)”

ถ้าพิจารณาตามทรรศนะของ ศ. กิตติคุณ ดร.สุจิต บุญบงการ การยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 เป็นการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ชอบด้วยกฎหมายรัฐธรรมนูญ

เนื่องจากรัฐธรรมนูญของไทยโดยทั่วไปและโดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มิได้กำหนดสาเหตุของการยุบสภาไว้ ขณะเดียวกัน แม้ว่าจะชอบด้วยกฎหมาย

แต่คำถามคือถูกต้องตามประเพณีการปกครองหรือไม่?

 

คําตอบของอาจารย์สุจิตก็คือ ยังไม่มีสิ่งที่เรียกได้ว่าเป็นประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

เนื่องจากระบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทยยังมีอายุไม่นาน จึงยังไม่มีการตกผลึกของสิ่งที่เรียกได้ว่าเป็นประเพณีการปกครอง

ขณะเดียวกัน แม้ว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษจะมีสิ่งที่เรียกได้ว่าเป็นประเพณีการปกครองที่เป็นกรอบในการยุบสภาผู้แทนราษฎร

แต่แน่นอนว่า อังกฤษต้องใช้เวลากว่าสองร้อยกว่าปีขึ้นไปถึงจะมีการตกผลึกของสิ่งที่เรียกว่าประเพณีการปกครอง

และเช่นกันกับกรอบเหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยทั่วไปที่สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ได้จัดทำขึ้นก็เป็นเกณฑ์หรือกรอบเหตุผลของประเทศอื่นๆ

ดังนั้น การยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 จึงไม่ได้เป็นปัญหาและไม่สามารถเป็นปัญหาได้แต่อย่างใดในสายตาของอาจารย์สุจิต

 

อย่างไรก็ตาม สมมุติว่าการยุบสภาดังกล่าวไม่ได้เป็นปัญหาทั้งในแง่ข้อกฎหมายและประเพณีการปกครอง แต่ความจริงที่ปฏิเสธไม่ได้คือ เหตุผลในการยุบสภาครั้งนั้นแตกต่างจากครั้งอื่นๆ

และอย่างที่ ศ. กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้ชี้ให้เห็นว่า “ครั้งนี้เป็นครั้งแรกที่มันไม่มีเหตุเกิดจากสภาเลยแล้วยุบสภา”

ดังนั้น ถ้าพิจารณาเงื่อนไขที่จะนำไปสู่การเกิดประเพณีการปกครองของแต่ละประเทศ นั่นคือ มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเกิดขึ้นด้วยเหตุผลต่างๆ กันไป เนื่องด้วยไม่มีกฎหมายบัญญัติตีกรอบเหตุผลในการยุบสภาไว้

และการยุบสภาทั้งหมดที่เกิดขึ้นและผ่านไปและไม่มีการปฏิเสธโต้แย้ง และเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป เหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดที่เกิดขึ้นย่อมพัฒนาไปสู่ “ประเพณีการปกครอง” ได้ ในฐานะที่เป็นการกระทำที่เกิดขึ้นก่อนหน้า (precedents) และเป็นที่ยอมรับทั่วไปของสังคมหรือสังคมไม่ได้มีการทักท้วง ภายใต้บทบัญญัติเพียงว่า นายกรัฐมนตรีมีสิทธิ์ที่จะทูลเกล้าฯ พระราชกฤษฎีกาการยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยปราศจากเงื่อนไขและเหตุผลใดๆ ที่ถูกบัญญัติไว้ และตามความหมายของ “ประเพณี” (“convention” ในพจนานุกรมที่ให้ความหมายว่า “ประเพณี คือ วิถีของการทำอะไรบางอย่างที่ทำเป็นปรกติ” (a way in which something is usually done) หรือ “วิถีของการกระทำที่เป็นที่ยอมรับและกระทำตามกันโดยทั่วไป” (a way of acting or doing things that is widely accepted an followed)

ขณะเดียวกัน แม้ว่าเหตุผลที่แท้จริงในการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2556 (สมัยรัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์) จะสอดคล้องกับเหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของไทยทั้งหมด เว้นเพียงการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 และสอดคล้องกับเหตุผลในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษและสากล

แต่เหตุผลที่เป็นทางการที่ประกาศในพระราชกฤษฎีกาการยุบสภาวันที่ 9 ธันวาคม 2556 มีเนื้อหาและเหตุผลในลักษณะเดียวกันกับเหตุผลที่ประกาศในพระราชกฤษฎีการการยุบสภา พ.ศ.2549

ดังนั้น ถ้าการยุบสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองครั้งนี้ชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ขัดต่อการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของไทย เพราะยังไม่มีประเพณีการปกครองของไทยในเรื่องดังกล่าว และตัวแสดงทางการเมืองและสังคมโดยทั่วไปยอมรับ

ต่อไปในอนาคต เหตุผลของการยุบสภาในลักษณะนั้นก็จะกลายเป็นส่วนหนึ่งของประเพณีการปกครองของประเทศไทย โดยไม่ต้องคำนึงว่าจะขัดกับการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของอังกฤษหรือของสากลหรือไม่ เพราะหากประเด็นสำคัญอยู่ที่ประเพณีการปกครองของประเทศหนึ่งๆ มากกว่าประเพณีการปกรองของประเทศที่เป็นต้นแบบการปกครองที่ประเทศหนึ่งๆ นั้นรับมาใช้

และถ้านายกรัฐมนตรีสามารถยุบสภาได้ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดๆ และเมื่อไรก็ตาม ก็ย่อมต้องหมายความว่า นายกรัฐมนตรีสามารถใช้อำนาจฝ่ายบริหารยุบสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติได้อย่างกว้างขวางตามวินิจฉัยส่วนตัวหรือตามอำเภอใจ (discretionary and arbitrary authority)

ไม่ต่างจากพระมหากษัตริย์อังกฤษในช่วงยุคกลางจนถึงศตวรรษที่สิบเจ็ดที่พระองค์มีพระราชอำนาจในการยุบสภาได้ตามอำเภอใจ (arbitrary)

 

อย่างไรก็ตาม Jennings ได้โต้แย้งหลักคิดเกี่ยวกับการเกิดประเพณีการปกครองโดยการให้ความสำคัญกับ “การกระทำที่เกิดขึ้นก่อนหน้า”

เขายอมรับว่า โดยปรกติแล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นก่อนหน้าและดำเนินต่อเนื่องมา (a series of precedents) มักจะเป็นดัชนีชี้วัดที่ดีที่จะบอกว่า อะไรเป็นประเพณีการปกครอง

กระนั้น เขาเห็นว่า แค่นั้นไม่เพียงพอ เพราะเขาให้เหตุผลว่า จำนวนปริมาณของการกระทำที่เกิดขึ้นก่อนหน้าอาจจะไม่สามารถสถาปนากฎประเพณีขึ้นมา

และการกระทำที่มีเหตุผลที่ดีเพียงครั้งเดียวก็สามารถกลายเป็นกฎหรือประเพณีได้ด้วย

แต่กระนั้น ข้อโต้แย้งของ Jennings ก็มีปัญหา เพราะมันยากที่จะชี้ว่าอะไรคือ “เหตุผลที่ดี” และจะใช้เกณฑ์อะไรในการปฏิเสธว่า การกระทำก่อนหน้าที่สืบเนื่องต่อๆ กันมาหลายๆ ครั้ง และเป็นที่ยอมรับปฏิบัติตามไม่ใช่ประเพณี และใครจะเป็นผู้กำหนดให้การกระทำเพียงครั้งแรกแต่มีเหตุผลที่ดีเป็นประเพณีการปกครองที่สังคมต้องยอมรับ

ดังนั้น หากยอมรับทรรศนะของอาจารย์สุจิต จะส่งผลดังนี้คือ

 

1.เหตุผลต่างๆ ในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของไทยที่ผ่านมาเป็นที่ยอมรับได้ เพราะมีการยอมรับไปแล้ว และย่อมเป็นแบบแผนตัวอย่าง (precedent) ให้กับการยุบสภาในอนาคต

2. แบบแผนตัวอย่างนี้จะกลายเป็นประเพณีการยุบสภาผู้แทนราษฎรของในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทย

3. ประเพณีการปกครองของประเทศที่รับเอารูปแบบการปกครองของประเทศหนึ่งมาใช้มีความสำคัญกว่าประเพณีการปกครองของประเทศต้นแบบ

4. นายกรัฐมนตรีจะยุบสภาด้วยเหตุผลใดๆ ก็ได้ไม่ต่างจากพระราชอำนาจในการยุบสภาของพระมหากษัตริย์อังกฤษก่อนกลางศตวรรษที่สิบเจ็ด

ซึ่งทรรศนะที่ผู้เขียนสรุปเอาเองว่าจุดยืนของอาจารย์สุจิต ดูจะสะท้อนข้อสังเกตของ กาญจนา เกิดโพธิ์ทอง ที่ให้ไว้ต่อภาพรวมของการยุบสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทย ตั้งแต่ พ.ศ.2481-2529 ที่ว่า

“จากประสบการณ์และความเป็นจริงของไทย จะเห็นได้ว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจยุบสภาได้อย่างกว้างขวางโดยไม่เกรงการตอบโต้จากสภา เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรของไทยอ่อนแอ เป็นเหตุให้สภาเสียเปรียบฝ่ายบริหาร ซึ่งมีผลเสียต่อศรัทธาของประชาชนในการปกครองระบอบประชาธิปไตย”