คราวที่แล้วได้กล่าวถึงความเห็นของศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.สุจิต บุญบงการ นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เกี่ยวกับประเด็นเรื่องการยุบสภาและประเพณีการปกครองเกี่ยวกับการยุบสภาผู้แทนราษฎรของไทยในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549

มาคราวนี้ ผู้เขียนจะวิเคราะห์การยุบสภาผู้แทนราษฎร 24 กุมภาพันธ์ 2549

ในฐานะที่เป็น “ปฏิบัติการอำนาจนิยมอำพราง”

 

แม้ว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎร 24 กุมภาพันธ์ 2549 จะถูกมองว่าเป็นการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ชอบด้วยกฎหมายดังที่ปรากฏในงานของคุณหนึ่งฤทัย อายุปานเทวัญ และทรรศนะของอาจารย์สุจิต ก็เห็นว่า ในกรณีการยุบสภาผู้แทนราษฎร 24 กุมภาพันธ์ 2549 นั้น นายกรัฐมนตรีสามารถทูลเกล้าฯ พระราชกฤษฎีกาการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้โดยไม่ขัดต่อประเพณีการปกครองของไทย

เพราะระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทยยังมีอายุไม่ยาวนานพอที่มีการตกผลึกของประเพณีการปกครองที่เกี่ยวกับการยุบสภาผู้แทนราษฎรเหมือนในกรณีของอังกฤษ

อย่างไรก็ตาม คุณหนึ่งฤทัย ก็ให้ความเห็นไว้ว่า แม้ว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรจะถูกต้องตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ

แต่อาจจะไม่ชอบธรรม

และในทรรศนะของอาจารย์บวรศักดิ์ เห็นว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งนั้น นายกรัฐมนตรีไม่มีเหตุผลที่จะยุบสภา

 

ต่อประเด็นการปฏิบัติการการยุบสภาผู้แทนราษฎรของรัฐบาลที่ดูว่าถูกต้องตามกฎหมาย แต่ขาดความชอบธรรมนี้

สำหรับผู้เขียนในฐานะที่เป็นนักรัฐศาสตร์จะวิเคราะห์สาเหตุทางการเมืองในการยุบสภา พ.ศ.2549 ว่าเป็น “ปฏิบัติการอำนาจนิยมอำพราง” (Stealth Authoritarianism) อย่างหนึ่ง

และแนวความคิดเรื่อง “อำนาจนิยมอำพราง” นี้จะช่วยให้เข้าใจปัญหาการยุบสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวที่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ชอบธรรมได้ดียิ่งขึ้น

แนวความคิดเรื่อง “อำนาจนิยมอำพราง” นี้เป็นแนวความคิดที่พัฒนาขึ้นโดย Ozan O. Varol นักวิชาการสาขากฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบรุ่นใหม่ชาวอเมริกัน ผู้ได้รับรางวัลวิจัยมากมายจากผลการศึกษาวิจัยของเขา (“Stealth Authoritarianism” 100 Iowa Law Review 1673 (2015) Lewis & Clark Law School Legal Studies Research Paper No. 2014-12)

และในการทำความเข้าใจแนวความคิดเรื่อง “อำนาจนิยมอำพราง” ของเขา จำเป็นต้องเข้าใจแนวความคิดเรื่อง “เผด็จการเบ็ดเสร็จ” (Totalitarianism) และ “อำนาจนิยม” (Authoritarianism) เสียก่อน

 

Varol ได้นิยามหรืออธิบายระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จไว้ว่า ในระบบแบบเบ็ดเสร็จ (a totalitarian system) นี้ พรรคที่เป็นรัฐบาลหรือทำการปกครองประเทศได้กำจัดพหุนิยมทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองที่ดำรงอยู่มาก่อนหน้าการเกิดระบบเผด็จการเบ็ดเสร็จไปเกือบหมด

พรรคที่กุมอำนาจอย่างเป็นทางการของรัฐผูกขาดอำนาจและใช้อำนาจนั้นไปเพื่ออุดมการณ์ที่มีความเป็นอุดมคติอย่างเป็นระบบและเป็นเอกภาพ

ผู้นำทางการเมืองของพรรคที่ทำการปกครองในระบบนี้มีอำนาจในการปกครองประเทศโดยไม่มีการกำหนดขอบเขตไว้ ซึ่งมักจะปกครองด้วยอำนาจบารมี (charisma) และจากการที่ไม่มีการกำหนดขอบเขตอำนาจไว้ ส่งผลให้ทั้งผู้ที่เป็นสมาชิกของพรรคและคนนอกไม่สามารถคาดการณ์การใช้อำนาจของผู้นำได้

การใช้อำนาจของผู้นำส่งผลให้เกิดความไม่แน่นอนและสุ่มเสี่ยงสูงต่อผู้คนทั้งที่เป็นคนในและคนนอกพรรค

 

ประเด็นต่อมาคือก่อนการยุบสภา พ.ศ.2549 รัฐบาลทักษิณมีพฤติกรรมที่เข้าข่ายระบอบอำนาจนิยมหรือไม่?

Varol ได้อธิบายขยายความระบบอำนาจนิยมไว้ดังนี้คือ ระบบอำนาจนิยมเป็นแบบหนึ่งของระบบเบ็ดเสร็จ แต่เจือจางหรืออ่อนตัวลง

นั่นคือ ไม่ถึงกับพยายามทำลายพหุนิยมทางการเมือง ถึงแม้ว่าจะมีพหุนิยมทางการเมือง

แต่รัฐบาลไม่ให้ความสำคัญหรือไม่เปิดโอกาสหรือช่องทางให้ความเห็นต่างหรือความหลากหลายโดยเฉพาะจากฝ่ายค้านได้ทำหน้าที่ของตนได้

หรือถ้ามีก็มีเพียงเล็กน้อยเท่านั้น

ซึ่ง Varol เรียกว่าเป็นสภาวะที่ “there is little or no responsible political pluralism” และอ้างอิงจากผลงานของนักรัฐศาสตร์ชั้นนำที่บุกเบิกศึกษาและวางรากฐานในเรื่องระบบเผด็จการเบ็ดเสร็จและระบบอำนาจนิยมไว้ นั่นคือ ฮวน ลินซ์ และ อัลเฟรด สเตพาน (Juan J. Linz and Alfred Stepan) โดยชี้ว่ารัฐบาลหรือพรรคที่ปกครองประเทศมักจะกระทำการอย่างมุ่งมั่นชัดเจนที่จะกดหรือบีบฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองไว้

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ มุ่งมั่นที่จะทำให้เกิดการเมืองที่อยู่ภายใต้รัฐบาลพรรคเดียว โดยใช้วิธีการต่างๆ ที่จะกดหรือปิดกั้นพรรคฝ่ายค้านหรือพรรคอื่นๆ

และการกระทำดังกล่าวนี้ของรัฐบาลในระบบอำนาจนิยมมักจะเกิดขึ้นโดยอาศัยวิธีการผ่านช่องทางตามกฎหมายหรือเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้

แม้ว่าระบบอำนาจนิยมขาดความรับผิดชอบหรือไม่ใส่ใจต่อฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง

แต่กระนั้น ก็ยังปล่อยให้มีพหุนิยมทางเศรษฐกิจและสังคมดำรงอยู่บ้างพอสมควร ทั้งนี้ ผู้นำหรือผู้ปกครองในระบบนี้ ไม่ค่อยจะมีอุดมการณ์ชี้นำอะไรที่มีความชัดเจนเหมือนกับในระบบเผด็จการเบ็ดเสร็จ

ส่วนการใช้อำนาจนั้น แม้ว่าจะไม่ถึงขนาดตามอำเภอใจคาดการณ์ไม่ได้เหมือนอย่างในระบบเผด็จการเบ็ดเสร็จ

แต่ก็มักจะไม่มีบรรทัดฐานที่ชัดเจน ถึงกระนั้นก็เป็นการใช้อำนาจที่พอคาดการณ์ได้

 

อีกทั้งในการศึกษา “Democratic Coup d”Etat” ของ Varol จะพบว่า รัฐบาลระบบอำนาจนิยมที่เป็นกรณีศึกษาของเขาทั้งสามประเทศ อันได้แก่ รัฐประหารในตุรกี ปี ค.ศ.1960 รัฐประหารในโปรตุเกส ปี ค.ศ.1974 และรัฐประหารในอียิปต์ปี ค.ศ.2011 รัฐบาลในสามประเทศนี้ถูกจัดว่าเป็นรัฐบาลระบบอำนาจนิยมและถูกรัฐประหารเพื่อเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยล้วนแล้วแต่มาจากการเลือกตั้งและมีการเลือกตั้งเป็นระยะๆ สม่ำเสมอมาก่อน

อย่างเช่น ในกรณีของตุรกีก่อนรัฐประหาร ค.ศ.1960 อย่างน้อยตั้งแต่ ค.ศ.1946 ตุรกีมีการเลือกตั้งเป็นระยะติดต่อกันมา ได้แก่ การเลือกตั้ง ค.ศ.1946, 1950, 1954 และ 1957

ส่วนในกรณีของรัฐประหารโปรตุเกส ค.ศ.1974 ก่อนหน้ารัฐประหาร โปรตุเกสมีการเลือกตั้งเป็นระยะๆ แต่เป็นการเลือกตั้งที่ไม่ได้มาตรฐานประชาธิปไตย

สำหรับกรณีของอียิปต์ พบว่า ก่อนรัฐประหารในอียิปต์ ค.ศ.2011 อียิปต์มีการเลือกตั้งประธานาธิบดีต่อเนื่อง 5 ครั้ง คือ ค.ศ.1981, 1987, 1993, 1999 และสุดท้ายในปี ค.ศ.2005 โดยมูบารัคชนะการเลือกตั้ง ซึ่งทำให้เขาเป็นประธานาธิบดีสมัยที่สี่ และเป็นประธานาธิบดีติดต่อกันเป็นเวลา 30 ปีตั้งแต่ ค.ศ.1981-2011

ขณะเดียวกัน ภายใต้กรอบแนวคิดเรื่องระบอบอำนาจนิยมที่ Varol ใช้โดยอาศัยกรอบของลินซ์และสเตพานนั้น นักวิชาการที่นำไปใช้วิเคราะห์กรณีศึกษาของสาธารณรัฐโดมิกัน (the Dominican Republic) อย่าง โจนาธาน ฮาร์ตลิน (Jonathan Hartlyn : การต่อสู้เพื่อการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยในสาธารณรัฐโดมินิกัน) ได้มีความเห็นที่น่าสนใจว่า นัยที่เกิดขึ้นตามมาจากข้อถกเถียงเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่มีปัญหาในประเทศต่างๆ คือ มีหลายกรณีที่การเมืองในประเทศเหล่านั้นไม่สามารถถูกจัดว่าเป็นระบบอำนาจนิยมได้อย่างชัดเจนตรงไปตรงมาได้

แต่ก็จัดไม่ได้ด้วยว่าเป็นประชาธิปไตยที่พัฒนาเข้มแข็งพอควรโดยไม่มีแนวโน้มที่จะเป็นระบบอำนาจนิยม

หลายประเทศอยู่ในสภาวะกึ่งๆ กลางๆ แบบนี้ นั่นคือ อยู่ระหว่างระบบอำนาจนิยมกับความเป็นประชาธิปไตย

และขึ้นอยู่กับว่าจะเหวี่ยงไปทางใดทางหนึ่งมากน้อยตามแต่เงื่อนไขสถานการณ์

ฮาร์ตลินชี้ให้เห็นว่า ในกรณีของประเทศเหล่านี้ จะพบว่ามีเงื่อนไขพื้นฐานเชิงสถาบันของประชาธิปไตยที่เป็นทางการและปรากฏให้เห็นได้ชัดเจน นั่นคือ มีการเลือกตั้งและมีเสรีภาพในการแสดงออกและเสรีภาพในการจัดตั้งรวมตัวกัน

แต่ในทางปฏิบัติกลับถูกบิดเบือน เช่น ไม่ใช่การเลือกตั้งเท่านั้นที่เป็นกระบวนการที่นำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาล

มีการเลือกตั้งที่ไม่เป็นธรรมและเลือกปฏิบัติ

ประสิทธิภาพในการตรวจสอบควบคุมเชิงสถาบันมีจำกัด

และจำกัดการมีส่วนร่วมของประชาชนในช่วงระหว่างการเลือกตั้งแต่ละครั้ง

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนถูกจำกัดอยู่แต่เฉพาะในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งเท่านั้น ไม่สามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองในการควบคุมตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลได้หรือ ถ้าได้ก็อยู่ในระดับที่จำกัดมาก

และระดับความเข้มข้นของเกณฑ์ต่างๆ เหล่านี้ผันแปรไปในแต่ละประเทศ